中國鐵路歷史上三次大規模改革

1986年初次改革正步于頻繁的安全事故

1986年，時任鐵道部部長的丁關根提出鐵路系統內部“大包干”的方針，將原本收歸于鐵道部的財務、勞資、人事等權力直接下放到各地路局，試行鐵路行業的經濟責任大包干。“

“大包干”顯然是效仿了當年頗為流行的改革方式，也得到了上層領導的肯定。當時的中國鐵路共擁有職工320萬人，固定資產上千億元，外電評價此次改革為“中國最龐大的企業，邁出了關鍵的一步”。

鐵道部希望通過改革來解決財政上對國家的過度依賴，進而獲得更多自主權，激發創新和積極性。根據“大包干”方案，鐵路不再將全部運營收入上繳中央，而是以承包責任制的方式每年上繳5％的營業收入，其余全部收入歸鐵路系統。同時丁關根還承諾，計劃在“七五”期間要使客運量增長45％，貨運量增長71％，修建新線、復線、電氣化鐵路近萬公里，鐵路機車車輛方面的工業投資接近前35年國家在這方面投資的總和。

遺憾的是，丁關根的鐵路改革尚未發酵落實，就夭折于一起起車禍事故中。上世紀80年代鐵路最厲害的就是超載和車禍，經常出事故。據不完全統計，1978年至1988年期間，鐵路共發生16起安全交通事故，471人在事故中遇難身亡。

1978年12月16日凌晨，鄭州鐵路局機務南段列車司機馬相臣和閻景發在駕駛368次旅客列車時打瞌睡，導致列車在楊莊車站失控撞上87次旅客快車。這場事故共造成106人死亡，受傷218入，因為事發小站楊莊，后被稱作“楊莊事故”。

1981年7月9日凌晨，暴雨洪水沖斷了成昆鐵路利子依達大橋，在通訊設備失靈情況下，442次列車在行駛到利子依達大橋后發生墜落人河事故。這次事故共造成130人失蹤和死亡，146人受傷，整個成昆鐵路也中斷達15天。

1988年1月24日，由昆明開往上海的80次特快列車，運行至貴昆線區間時發生顛覆，88人死亡、202人受傷。

頻繁的安全事故不僅影響了中國的鐵路形象，也客觀上阻斷了1986年的鐵路改革之路。在丁關根引咎辭職后，“大包干”一事也再無人提及，原本下放地方路局的權限也以安全生產為由統一收歸鐵道部。多年后，回憶起1980年代的改革嘗試，不少人都惋惜而遺憾。

2000年再次改革停滯于一次人事變動

在初試改革近15年后，鐵路又一次迎來了改革的機遇。

2000年前后，規劃院受時任鐵道部部長傅志寰指派，擬定一份《鐵路體制改革方案》。

傅志寰對鐵路改革的最大貢獻在于，明確提出了“網運分離”的改革方案。但是，由鐵道部經濟規劃研究院擬定的《鐵路體制改革方案》并未獲得國務院高層的肯定，傅志寰之后開始求助國務院發展研究中心。

國務院發展研究中心于2002年向鐵道部提交了這份改革方案。2002年，這份方案最終交由國務院進行審議，但高層一直沒有表態。

2002年，傅志寰通過關系聯系上世界銀行，邀請后者獨立完成一份鐵路體制改革的方案。

世界銀行顛覆了鐵道部一直熱衷的“網運分離”方案，提出“網運合一”模式。借鑒美國和加拿大的鐵路運營方案。建議鐵道部成立國家鐵路總公司，代表國家行使鐵路經營職能。在總公司之下，再組建多個鐵路運輸集團公司及鐵路建設投資公司開展區域性競爭。世界銀行的方案被認為是對鐵道部震動較小、改革成本也較小的一個現實方案，得到一些業內人士的贊同。

2003年，鐵道部再次向國務院提交新的鐵路改革方案，內容即是“網運合一、區域競爭”模式，但國務院依舊對此沒有明確表態。對于政府在鐵路改革方面的謹慎和猶豫，世界銀行代表湯普森后來分析道：“從我了解到的情況看，中國政府當時非常關注煤炭運輸和中國未來的高鐵建設，因此擔心改革會影響到這兩方面的有序進程。”

與第一次改革受阻于事故頻發不同，鐵路的第二次改革停滯于一次人事變動。2003年，傅志寰調任全國人大財政經濟委員會主任委員，時任鐵道部黨組書記的劉志軍接任部長一職。

劉志軍在后來提出了中國鐵路未來“跨越式發展”的理念。劉要求鐵路上下用最短的時間、最少的環節和最低的代價，實現中國鐵路的全面現代化，趕超發達國家水平，而鐵路改革也因此被擱置了下來。

2004年初，國務院批準了《中長期鐵路網規劃》方案，原則上同意劉志軍的“跨越式發展”理念。

現在看來，劉志軍的上任客觀上推動了中國鐵路在短時間內的擴張和飛躍，但也給鐵路未來改革增添了諸多障礙，留下了一個混沌難測的格局。

2008年第三次改革：因“大部制”不了了之

在兩次錯失改革機遇后，2008年鐵道部再次站在了體制改革的十字路口，和前兩次一樣，改革的動力同樣來自外部大環境的變動。

2008年，基于我國政府部門設置較多，削弱了政府的決策職能，不利于集中統一管理等原因，國務院決心開展大部制改革。此時，有關交通部、民用航空局、郵政局和鐵道部合并成立大交通部的傳聞甚囂塵上。

讓輿論感到意外的是，2008年3月11日，時任國務院委員、國務院秘書長華建敏向全國人大代表遞交的《國務院機構改革方案(草案)》中，并無鐵道部的身影。即便是在場的部分人大代表，都表示詫異和難以理解。全國人大代表王小同、李汝求和劉富才等人分別在不同場合呼吁澄清保留鐵道部的原委。

對此，時任鐵道部副部長的陸東福表示，鐵路在促進區域協調發展、國土開發、國防建設和維護國家民族統一方面作用明顯，基于國情和鐵路特性，“保留鐵道部，有利于現階段發揮體制優勢、資源優勢、機制優勢，集中力量又好又快地辦大事”。

但全國政協常委、中央黨校原副校長李君如很快在媒體上透露了另外一個信息。“其實從2007年下半年以后，鐵道部就到處做工作。列舉種種理由，以鐵路具有特殊性為由，要求保留鐵道部。”

該觀點受到來自鐵路內部的反駁。另一位稍晚退休的干部則透露，2007年傳出大部制改革消息后，鐵道部內部壓力很大，人人自危。就在2008年兩會前，高層領導曾專門找劉志軍和發改委的領導談話。“劉志軍回來后就私下和大家講了，高鐵的項目很快就要上馬，鐵道部不會撤銷，讓大家放心。”

除高鐵項目外，2008年的一場雪災也為鐵道部找到了保留下來的理由和注腳。2008年1月10日，中國南方地區出現大面積雨雪天氣。因為恰逢春運期間，鐵路、公路和航空受雪災的影響被無限放大。據媒體報道，最高峰時刻廣州火車站曾滯留聚集近200萬人，由于滯留人數眾多及時間過長，旅客情緒一度不穩定，曾發生騷動、人踩踏人的事件。

事后，一位省部級領導公開感慨稱：“如果不是鐵道部從全國各地調內燃機車來廣州，滯留在廣東的旅客就出不去。這次雪災充分說明鐵路需要高度集中，鐵道部沒辦法放權，絕對需要全國統一。”

盡管不少人大代表曾呼吁鐵道部給出改革的時間表，但在2008年“兩會”落下帷幕后，此事再也無人提起。