哈爾濱棚改困局

棚戶區改造已成為當前各地落實保障性住房建設任務的重要工程載體。2011年，全國1000萬套保障房建設指標中，約有40%屬于棚改項目。

在某些城市，如黑龍江省哈爾濱市，棚改幾乎是“保障房”的全部：該市2011年主城區4.65萬套保障房建設目標中，約有81.3%是棚改項目。

然而，棚改除了會產生部分“真正的保障房”外，還包括大量具有商品房性質的回遷房，甚至連某些帶有福利色彩的“限價房”也混跡其中。

近年來，地方政府融資平臺監管收緊，“借道棚改、曲線融資”的趨勢漸漸抬頭。一些地方甚至將道路橋梁、公共綠地等項目捆綁棚戶區改造，再套上“保障房”的外衣，套取政策支持。

棚改項目中，以位于城市中心地段的項目最為搶手。地方政府通過調高土地容積率，建更高、更密的回遷樓，或是異地搬遷安置，來實現土地騰挪，并將商業開發以獲利。這類棚改模式大都未脫離“房子換土地”的實質。

棚改解決了制約當前大多數后工業城市社會經濟發展的一道棘手難題，即市中心存量土地資源的退出及二次開發利用難題。席卷全國的保障房建設熱浪，恰恰加速了其破題的速度。

但正如一枚硬幣的兩面：民生、德政、文明城市建設，是棚戶區改造亮麗光鮮的一面；尋租套利、官商勾結、與民爭利，卻是其難以見人的陰暗一面。

《財經國家周刊》調查發現，在“政府主導、市場運營”的市場化棚改模式中，公共利益和商業利益時常被偷換概念，違規和創新通常僅有一線之隔。

哈式棚改

兩年前曾因“拆遷與打黑同時進行”而聞名的冰城哈爾濱，眼下正逢棚改“決戰”期——“大干120天”，力爭在10月底之前，將今年啟動的38個棚改項目全部實現凈地；其余65個歷年遺留項目，年底前也要實現90%凈地。

自2011年初開始，全市棚改一線工作人員便被要求每周“五加二、白加黑”加班加點工作；今年條件變得更為苛刻，每天要“吃3（小時）睡5（小時）工作16（小時）”。

現任住房局局長孔慶勛，此前曾任哈爾濱市城管局局長。2009年冬，冰城遭遇罕見暴風雪。孔慶勛臨危受命，率眾奮戰三晝夜，順利清除冰雪。正是看中孔的雷厲風行，哈爾濱市委市政府這次又把棚改重任交到他手上。

然而，棚改可不像除冰雪那樣簡單。按照全市統一部署，孔慶勛要用三年時間，完成“史上最大規模的棚改工程”：全市繞城高速內1134萬平方米的棚改任務，2012年全面消滅老城區棚戶區。

在逐步摸索中，哈爾濱市總結出一套“政府主導，市場運作”的市場化棚改路徑。就是將棚改過程中整理出來的一部分土地用于商業開發，銷售獲利后，將籌集到的資金返還給回遷房和保障房建設。

第一個依此模式成功運作的棚改項目“好民居濱江新城”，位于哈爾濱市道外區，總建筑面積68萬平方米。經測算，項目征收補償所需費用約為6.5億元。哈市一家國有建設公司將其中位置較好的20萬平方米臨街地塊用作商品房開發，銷售回籠資金約9億元，扣除成本后尚且盈余約2億元。因此，政府在兌現拆遷補償承諾時格外大方，“拆遷工作僅用1個月時間就順利完成”。

過去三年，哈爾濱市棚改工作進展迅速。全市總計啟動130個棚改項目，惠及居民11.3萬戶。“哈式”棚改相繼受到中央和省級政府關注，其經驗得以在各地推廣復制。

然而，棚改策略的成功有兩個外部因素易被忽視：一是前期啟動的棚改項目大都位置較好，具備商業開發的前景；二是彼時房地產市場尚未遭遇調控，市場交投兩旺。當這兩個外部因素發生質變時，“哈式棚改”才開始迎來真正考驗。

《財經國家周刊》記者采訪調查時了解到，截至7月底，哈爾濱2012年啟動的38個棚改項目中，實現征收凈地的僅有2個。距離最后期限（10月底）還有兩個多月，棚改工作“壓力非常大”。

據哈爾濱市國土局局長劉巖果介紹，今年已有10余家簽約棚改項目的開發商中途退場。在他們看來，經過三年多的連續棚改，收益好的項目大都已經改完了，“剩下的都是難啃的硬骨頭”。

背后推力

棚戶區改造迄今已惠及哈市10余萬戶家庭，確屬德政。但除了民生責任外，棚改還有諸多綜合收益。

現在漫步在哈爾濱的大街小巷，那些中華巴洛克風格的歐式建筑立面總能讓外地游客耳目一新。歷經三年多的棚戶區改造，哈爾濱的城市面貌已今非昔比，城市形象和品牌得到空前提升。

一個鮮為人知的背景是，2011年哈爾濱已經獲得“全國文明城市提名資格城市”稱號。為了力爭2014年跨入全國文明城市行列，市委市政府要求大力推進道里、道外、南崗、香坊等幾個老城區的“治違”、“治臟”、“治亂”。要消滅臟亂差，就離不開棚戶區改造。

所謂“大拆大建保增長”，在連續數年的棚改運動中，哈爾濱地區GDP連續五年年均增長13.2%，2011年達到4243.4億元；同年哈爾濱全市地方財政收入達607.3億元，比上年增長32.7%。其中，作為政府性基金收入的土地出讓金收入達246億元。

哈爾濱市前任市委書記蓋如垠曾表示，棚改“給后人留下的不是債務，而是財富”。在大規模的路橋建設和棚戶區改造過程中，哈爾濱總共收儲了70平方公里的土地，“從現在的地價看，這是數千億元的儲備”。

有業內人士認為，哈爾濱的棚戶區改造其實是一種另類的土地財政。其產生的背景，是國土資源部近年來不斷收緊新增建設用地指標，即便是對保障性住房用地供應，也以存量為主。

“城市的快速發展需要土地，新一屆領導班子上來，第一件事就是賣地賺錢，因為沒錢啥也干不了。”在哈爾濱市某房地產業內人士看來，棚改顯然已成為地方政府突破用地困境、爭取更多指標的“綠色通道”。

另一個背后推力是保障房建設重任。2011年，全國保障房開工計劃是1000萬套，黑龍江省年度開工目標為105萬套，相當于全國任務的十分之一。作為省會城市，哈爾濱市顯然要在保障房建設方面發揮帶頭作用。

棚改惠及了民生，拉動了地方經濟，給眾多企業提供了商機，但同時，棚改也是近年來審計、紀檢部門乃至媒體高度聚焦的領域。

在哈爾濱市周邊以及下轄的某些市縣，通過虛報棚改項目、騙取上級財政補貼，或是公務人員參股棚改項目牟利的坊間傳聞也曾一度被媒體曝光。在一位棚改工作人員看來，這些問題暴露出當前棚改工作存在“重建設、輕管理”的制度短板。

近年來，伴隨棚改的大規模快速推進，哈爾濱地區群眾上訪量也多于以往。拆遷補償成為眾多上訪者的普遍訴求。

艱難多贏

知情人告訴《財經國家周刊》記者，今年以來，哈市棚改的一個重大變化，是“政府要兜底的項目越來越多”。

一方面，商品房銷售持續低迷，棚改項目資金回籠乏力；另一方面，被拆遷戶不斷增長的“胃口”，需要更多的征收補償金來填滿。

2012年，哈市棚改資金總需求約420億元。其中市級38個棚改項目需征收資金150億元，65個歷年未凈地項目約需征收資金165億元。在空前的資金壓力下，曾經引以為傲的市場化棚改模式難以再平衡各方利益訴求。

近期，《財經國家周刊》記者赴哈爾濱采訪時，曾目睹回遷戶在棚改辦群體上訪一幕。知情人告訴記者，一些由民營企業主導的棚戶區改造項目，為了壓縮回遷補償成本，偷工減料現象嚴重。某回遷小區容積率高達“一梯16戶”，“廚房被擠到了陽臺上”。

微利的棚改項目對民營開發商已失去吸引力。政府必須給予額外的補貼才行。此前曾有媒體報道，位于哈爾濱市松花江畔繁華商業區的棚改項目友聯賓館，為了增加商業地塊開發面積，實現資金收支平衡，甚至把周邊房齡僅有18年的友聯小區也納入棚改范疇。以致民眾頗為費解：“棚改究竟是為了公共利益，還是為了商業利益？”

為了加快開工和轉嫁拆遷壓力，棚改部門不惜觸犯國土資源部幾年前頒布的一項禁令——毛地出讓。不久前，哈爾濱市道里區工農大街附近的一個棚改項目引發輿論關注：一邊是尚未達成拆遷補償協議、四處上訪維權的工廠業主和居民住戶，另一邊則是尚未取得土地證等必要手續就貿然開工的回遷房。在當地國土部門2011年的土地出讓記錄中，這塊已被售出的“凈地”編號為2011HT010號。

目前，這個已瀕于擱淺的棚改項目給當地政府部門出了一道難題：一方面，項目地塊已經作為凈地掛牌出讓，為引進開發商，土地出讓金壓得很低；另一方面，地塊上至今尚未達成拆遷協議的業主提出了多于土地出讓金數倍的補償要求；此外，已經搬遷走近兩年的眾多住戶在急盼回遷。

一家工廠業主告訴記者，政府委托的評估公司對其工廠拆遷補償估值僅為1億多元，但他自己聘請的北京一家權威評估機構卻按照“假設開發評估法”給出了3個多億元的估值結果。兩份評估報告結論竟相差2個億。

記者還了解到，在一些帶有工廠區拆遷的棚改項目中，由于工廠業主補償金額巨大，政府一時又拿不出錢，于是雙方通常會采用一個折中的辦法：讓被拆遷戶（工廠業主）入股，變身為開發商。此舉成為地方政府化解拆遷難題的“另類創新”手段。

哈爾濱市棚改辦常務副主任劉凱仁告訴《財經國家周刊》，土地征收難已成為目前棚改的首要難題。65個歷年遺留項目之所以遲遲不能動工，大都是因為“沒搬走的10%影響了90%的利益”。

為了繞開征收難題，棚改“模式創新”始終游離在制度邊緣。“棚改項目有特殊性，時間急，只要被拆遷人同意政府掛牌出讓，國土局就可滅地籍組織出讓。補償資金到不到位是另外一個環節的事情。”在哈市采訪期間，某國土局負責人如是解釋為何會毛地出讓。此時，國土資源部一位副部長正在哈市調研保障房用地問題。

在哈爾濱房地產商會會長桑洪看來，今后棚改工作應該改變一下思路：“棚戶區改造和舊城改造應更加慎重，不要大規模地把棚改作為城市發展的動力。”他建議，國土部應該加大棚戶區改造規模大的城市的土地指標釋放，使這些城市不必再向棚改要土地。

桑洪認為，棚戶區改造也可以跳出政府征遷的模式，允許棚戶區居民自建組織，拿他們的房產入股，再用賺的錢交付土地出讓金。這樣，拆遷戶既能得到房子還能得到收益，政府也能拿到土地出讓金。

“只有堅持以人為本，才能形成棚改的多贏格局。”桑洪說。