關于日本國立大學法人化改革的思考

一日本國立大學法人化改革的背景

日本國立大學法人化改革始于1996年橋本龍太郎內閣時期，從提出改革方案到頒布《國立大學法人法》到2004年開始實施，歷時8年。20世紀90年代以來，日本的經濟開始持續衰退，其經濟增長率一度出現了停滯甚至是負增長。面對持續的經濟滑坡，日本政府一方面決定將一部分公共機構的運營推向市場，減輕經濟負擔，這其中就包括了國立大學、博物館等文教機構；另一方面日本政府也意識到要振興經濟，就要將發展“知識產業”作為重點，要進行教育改革，尤其是與社會經濟發展息息相關的大學，提出了“大學之變，方變日本”的口號。同時日本政府在1996年開始施行了戰后第三次行政改革，決心壓縮行政機關數目和公務員數量，其中國立大學改革就是其中一個重要領域。隨著日本社會的“老齡化”趨勢日益明顯，而18歲人口卻一直處于下降趨勢，導致日本的高等教育領域內發生了激烈的生源競爭，這就要求國立大學要從招生、教學、管理等方面進行改革。

二日本國立大學改革的內容

1落實國立大學的法人身份

根據《國立大學法人法》的規定，日本國立大學將從國家行政組織中脫離，成為獨立行政法人。政府將進一步弱化國家在經費預算、人事管理等方面的干預，大學享有獨立的財政權，可以自主決定經費的分配；大學可自行決定校內機構的設廢，校長可以任命學校的各級負責人；大學在與產業、學界和政府的開展聯合活動中將享有更多的自主權。自此，大學與政府的關系由行政隸屬關系轉變為權利義務關系，政府依據相關法律監督大學的運行，同時大學在認為其權利受到政府侵犯時，可以提起訴訟救濟。

2提出了經營大學的理念

國立大學法人化改革第一次明確地提出了經營大學的理念，將民間經營的方式導入國立大學，以市場化的辦學思路來經營大學。國立大學的辦學模式從“教授會自治”過渡到了董事會領導下的校長負責制。校長作為大學法人的代表，在教育和經營方面行使最高決策權并負有最終責任。國立大學法人將設立幾名“理事”或副校長，各自分管一些重要事項，輔助校長的工作。校長和理事共同組成了學校的董事會（日語稱為“役員會”）負責審議大學的中期業務計劃、預算的編制和教學科研機構的設置和變更等重要事項。國立大學法人還將設立兩名監事，其中至少一名來自校外，負責監督國立大學法人職能的履行情況。

同時，國立大學還將設立負責學校經營管理的“運營協議會”和負責教學科研的“教育研究評議會”。運營協議會由董事會成員、校內相關人員和校外人士組成，其中校外人士所占比例不得低于50%。教育研究評議會主要由校長、各學部負責人和校長指定的人員組成。此外，兩者還承擔著新任校長的考評工作，并通過評議向文部科學省推薦和提交下一任校長的名單。

3引入“第三方”評價制度

在國立大學法人化改革實施期間，日本政府施行的是中期目標管理制。文部省在聽取大學法人和大學法人評價委員會意見的基礎上為每個國立大學設定為期6年的中期目標，并向社會公開。各大學以中期目標為依據制定中期計劃，并制定出具體的年度計劃，報請文部科學大臣批準。政府根據中期目標和計劃，一次性或者部分劃撥運營經費。為了評估各國立大學中期計劃和年度計劃的執行情況，日本政府建立了第三方評估機構———“國立大學法人評價委員會”，該委員會的成員由社會、經濟、文化等領域內的專家學者組成。可以說該機構是獨立于政府和大學之外的一種機構，它的評估結果將直接與大學的資源分配相關聯，政府不再像以往對國立大學進行無差別撥款，而是根據這種評估的結果來分配經費數額。因此，“第三方”評價制度決定著大學的運行和發展。

4實施彈性化的人事制度

經過法人化改革之后，國立大學的教師將不再是國家公務員。國立大學在教師聘任上將不再受《國家公務員法》的限制，可以引入多樣化的公開招聘和任期制度，教師的任用和晉升由各個學校自行決定，實現了人事制度的彈性化。國立大學還可以聘請具有卓越教學科研能力的外籍人士擔任學部長甚至校長等管理職位。在分配制度上，引入了教師業績評價系統，教師的薪酬將依據其業績和能力來發放，同時還取消了限制教師兼職的各種規定，教師可以到營利性的企業中去從事兼職工作。在人事任免上，校長擁有最高決定權。

國立大學校長的產生也是采用聘任制，首先由學校設立的“校長遴選委員會”對所有應聘人員進行考察，從中選出候選人，然后召開聽證會等形式的會議來確定校長人員，最后上報文部科學省，由文部科學大臣進行任命。同時文部科學省也可根據校長遴選委員會的要求對校長進行免職。

三對日本國立大學法人化改革的思考

1國立大學法人化是否真正有利于大學自治和學術自由

日本國立大學法人化改革最重要的一個特征就是通過立法重新確立了大學與政府的關系，大學擺脫了與政府的行政隸屬關系，確立了自己的法人地位。

但日本也有部分學者對此持質疑態度。他們認為法人化后的國立大學不僅沒有改變政府與大學之間的隸屬關系，反而通過第三者評價系統強化了政府對大學的控制，破壞了大學的自治。并且經過法人化改革之后，新的經費撥款體制往往更關注科研的時效性，科研經費的分配基本上取決了大學實用性科研成果的多少，多數大學為了爭取經費必定會將研究重點向實用領域轉移，這勢必會損害一些基礎學科或者是無法在短期內實現應用的學科的正常發展，從長遠看對日本科技文化的發展都是極為不利的，這也違背了大學原有的學術自由的傳統。由此可見，如何在國立大學法人化與“大學自治”、“學術自由”之間尋求平衡是值得我們思考的一個首要問題。

2國立大學法人化是否削弱了大學的應有職能

進入21世紀以來，大學極大地促進了社會的發展，大學的社會作用被大大強化，由以往的社會邊緣逐步走向社會的中心。但是，大學不應當忘記自己應有的使命———進行人的教育、培養高素質人才、進行科學研究和創新知識，這在任何時代都是大學的靈魂所在。

日本國立大學法人化改革將市場機制引入大學，通過市場化來促進辦學資源的有效配置，增強大學的活力，提升大學的辦學績效，這一點已經通過事實得到了證明。但是，任何一所大學都不應片面注重自身的辦學業績。大學作為向公民提供高等教育，促進國家經濟發展，提升國家綜合國力的重要機構，其肩負的使命和應有職能不能因走“市場化”的道路而被削弱。然而事實是大學在引入了市場化經營理念之后，學校的行政權力得到強化，學術權力被弱化。同時大學運營協會中半數成員作為校外人士，他們在經營過程中往往更多地受市場化、商業化等因素的影響，傾向于盈利優先的原則，有時甚至會忽視校內成員的意見。這些都會阻礙大學應有職能的發揮。因此，在法人化改革中如何保持大學原有的使命和職能得以繼續實現，如何分配大學的經營和教育、研究組織各自的權力也是進一步值得深思的問題。

3國立大學法人化是否真正實現了辦學條件的改善

經過法人化改革后，日本的國立大學取得了獨立財政權，在經費使用、拓寬經費來源、制定學費、教職員工薪金和財務運作等方面將享有更大的自主權，促進了經費的合理分配、提升了經費使用的效率性，更有利于各大學依據自身實際情況開展教學和科研工作。

但是，我們也應注意到，政府仍是大學經費來源的最主要渠道，中期目標的制定和中期計劃的主導權仍在文部省的掌握下，可以說政府依然主導著大學的命運。當前日本政府是基于第三方評估機構的評估結果來對大學實施資助，這種評價機構雖然能夠對大學的教育研究業績進行公正、客觀的評價，并將評估結果向社會公布，并且國立大學通過第三方評價系統加強了大學與社會的聯系，有效地促進了大學推進教育研究和開展社會服務。但是這種獨立的第三方評價制度有幾個方面的問題仍有待思考。首先，對大學的評估僅僅依據辦學的業績，未能綜合考慮各個大學自身的具體情況，就有可能導致原先就處于優勢地位的大學得到更多的經費和辦學資源，相對弱勢的大學得到的就更少了，這種改革只會加大學校間的差距，根本無益于弱勢大學辦學條件的改善。其次，日本89所國立大學各自有著不同的歷史傳統和特色，如何綜合這些因素實現差異性評價？如何將評價結果與經費合理劃撥掛鉤？這些問題都還沒有得到有效解決，所以說目前的這種第三方評價制度還缺乏一定的公平性，能否有效改變學校的辦學條件還有待商榷。因此，在國立大學法人化改革中如何拓寬經費來源，擺脫對政府財政的依賴？如何完善第三方評價制度，建立公平有效的分配體系?都是目前值得思考的問題。

4國立大學法人化是否有利于實現教育公平

在前面關于日本國立大學法人化改革背景的介紹中，我們就已經得知此次改革的目的之一就是減輕政府財政負擔。因此，法人化改革后政府大幅縮減了對大學的經費投入。作為補償，政府賦予大學獨立財政權，允許大學自籌經費，自定學費。國立大學為了應對經費緊缺的危機，不得不提升學費標準，名牌大學的學費肯定要高于一般大學。在日本經濟持續低迷的困境中，此舉無疑會剝奪部分家庭貧困學生接受優質教育的權利。一些反對此項改革的學者認為，國立大學法人化改革使得國家財政放棄了在高等教育中應承擔的責任，將使地方國立大學和家境貧寒的子弟處于不利境地，違背了教育的公益性和機會均等的原則。由此可以看出，國立大學法人化改革中學費標準如何定，如何保持機會均等？也都是有待解決的問題。

雖然日本國立大學法人化改革仍有許多值得我們深思的地方，但是無論如何它作為日本高等教育改革的一個契機，促進了其國立大學的轉型和社會經濟的發展，這是毋庸置疑的。我國目前正在探索建立現代大學制度，此次改革所提供的經驗與啟示，將值得我們借鑒。

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