教輔治理的現實方案

我國教輔總量巨大，涉及主體眾多，利益龐大，有些政策措施可能被一些力量借用，對市場產生新的扭曲。如何治理才能保持產業的相對穩定，并促進產業的優勝劣汰與健康發展？

由于中小學學生人數眾多，加之應試教育帶來的剛性需求，教輔市場容量非常巨大。因而也吸引眾多機構蜂擁而至淘金，引發了許多社會問題，成為近兩年來教育和出版行業管理部門規范治理的重點內容。

政策的調整，必然導致各方力量的利益調整。我國教輔總量巨大，涉及主體眾多，利益龐大，有些政策措施可能被一些力量借用，對市場產生新的扭曲。如何治理才能保持產業的相對穩定，并促進產業的優勝劣汰與健康發展？本文嘗試做一些探討。

教輔市場的規模與格局

教輔市場有多大？

據行業人士給出的估算：全國有約2億中小學生，每人每年平均教輔消費大約在300元（碼洋），這樣全國教輔市場大約600億元。還有一種說法，小學階段大約每人每年100元，初中階段大約200元，高中階段大約300元。以某中西部省份為例，全省中小學生500萬人，2011年新華發行集團的教輔系統銷售為8億元（不含新華書店店面零售）。全省教輔的總量，新華發行集團估計超過15億元，當地直銷員銷售估計不低于20億元。

總體估計，教輔市場約400億～600億銷售碼洋，實洋約200億～250億。由于教輔定價較高，每個學生可能有幾套教輔，數量也多于教材，因此，教輔的銷售碼洋和利潤可能大于教材。

教輔的銷售可以分為兩大類：統一征訂和市場零售。根據采購量的大小，統一征訂又可分為大征訂和小征訂。大征訂（又稱系統征訂）是通過省教育系統或新華書店的教輔推薦目錄，由各級教育主管部門推薦實現的大批量的統一訂購；小征訂（又稱學校團購）是通過學校的校長或老師推薦實現的小批量統一采購。市場零售則是在書店展架上由讀者自由選購。

據估計，目前的市場格局是，統一征訂大約占80%的份額（其中大征訂約40%，小征訂約40%），市場零售的份額約為20%。

教輔市場的問題

教輔市場的問題，突出表現在兩個環節：一是產品環節，二是銷售與采購環節。

產品環節的問題，一是教輔品種過多，二是大量平庸劣質產品存在。

品種過多的原因，首先是教材版本眾多，其次是教輔策劃和出版機構眾多。有套產品出了600多本，也沒配全教材版本。品種過多會增加人們的選擇成本，但它也是市場繁榮的一種表現，讀者可以有更多的選擇。產品越多，競爭越充分，對讀者越有利。僅品種較多并不足以造成社會問題，但大量平庸粗劣的教輔存在，確實是市場的負擔。對此，行業主管部門要嚴格質檢，加大處罰力度；同時，對于產品的好壞，讀者也要學會甄別，由市場來優勝劣汰。更關鍵的問題在于，有人強迫或利誘學校購買一些質量不高的產品，這樣就有問題了。因此，銷售與采購環節至關重要。

目前，只有少量教輔的銷售是由讀者自由選購，多數教輔的銷售是由學校或教育系統統一征訂。具體來說，教輔銷售有三種模式：大征訂、小征訂和市場零售，每種銷售模式都有不同的特點（見表1）。

大征訂有較強的行政色彩，多是先有訂單后生產，沒有退貨、庫存等經營風險。大征訂實現的銷售量巨大，動輒一個地區（縣）甚至全省，可達幾千萬甚至上億元的碼洋，義務教育階段納入學校一費制收費。

小征訂又稱學校團購。其中也存在一些強制因素，不屬于一費制范疇。

市場零售是由讀者自由選購。經過幾十年大浪淘沙留下來的產品多是質量比較優秀的。價格方面，因為由讀者自由采購，價格高了沒人買，因此價格不會太高；但零售又面臨著庫存、退貨和壞賬等經營風險，價格也不可能像大征訂類產品（多是先有訂單后生產，基本無庫存、退貨、壞賬）那么低。

市場零售類教輔是市場經濟中讀者的自由選購，基本不存在什么社會問題，可以交由市場優勝劣汰。真正的問題，存在于統一采購的大征訂和小征訂中。它們都屬于“代購”，采購主體與使用主體不統一，容易出現“花別人的錢辦別人的事，既不講節約也不講效益”。這些不正當的權利與利益因素介入了教輔的銷售和采購，將一些質量平庸、過量的教輔塞進了學生的書包。

大征訂的本意是為學生推薦優秀教輔，但實際操作中容易出現種種問題：一是產品質量平庸。能夠列入推薦目錄的產品很有限，競爭不充分，它們的編校質量還行，但理念和品質相對平庸。二是容易滲入地方保護、利益、關系因素，滋生腐敗，產生壟斷。當地系統征訂會優先推薦（甚至完全限定在）當地出版系統或教育系統編寫出版的產品。這其中，除了地方保護因素，還在于當地教育與出版系統結成利益共同體。七部委曾多次發文，禁止任何形式的教輔征訂目錄，但各地屢禁不止，近年來更有加強的勢頭。

小征訂突出的問題：一是質量良莠不齊。有些負責的學校會為學生采購價格適中、品質較好的產品；還有的則為一點回扣或賄賂，采購一些平庸甚至劣質的產品。二是高碼低折突出。這類教輔一般定價較高，銷售人員和學校以較低折扣進貨，以較高折扣甚至全價向學生收費。這種做法抬高了學生的購書成本，損害了學生和家長的利益，也敗壞了學校的教育風氣。

教輔治理的理想方案

客觀來說，優質教輔是一線老師優秀教學經驗的結晶，適當使用教輔，可以提高學校的教學質量，提升學生的學習效率，彌補不同地區因教育資源不同所形成的教育失衡。

也就是說，老師教學和學生學習中客觀上需要教輔。只是，讀者需要能自由選擇的、真正適合自己的、質優價廉的教輔，不需要強加過量的、未必適合自己的、價格虛高的教輔。

現階段教輔興盛的一個根本原因，在于應試教育形成的巨大需求。但教育改革比較復雜，不可能一蹴而就。就目前來說，要減輕學生課業負擔，減輕家長經濟壓力，減少教輔采購中的腐敗，理想的解決方案是：

（1）采購權下放

正常情況下，消費者即選購者，教輔應該交由學生與家長自由選購。應該相信，一個消費者一時的辨別能力可能是有限的，但無數消費者多年的辨別能力肯定是準確的。

但由于學生需求具有一定同質性、教學需要統一進度等客觀原因，教輔的統一采購確實是存在的。如何讓統一采購者真正關心消費者的利益？那么，最好將采購權下放到與消費者利害相關最大的人——由任課老師征求學生和家長意見后統一采購。相比之下，任課老師與該班學生利害關系最大，而利益誘惑最小；同時他們的權力最小，而監督最多。而且，這樣也便于因材施教。只有任課老師最知道自己班級的水平與進度，而且有足夠的專業知識選擇最適合的教輔。反之，越是校級、縣級、地市甚至省級的統一采購，利害相關越小，利益誘惑越大，越不能保證公平，也不利于教學中的因材施教。

反觀日本和我國臺灣地區，其教輔采購權也在任課老師，校長不作干預。在內地，許多發達地區或重點學校，采購權也在任課老師或學科組長，校長已不干預。

（2）確定最高指導定價

任課老師也屬于代購，如何最大限度地杜絕其中的腐敗？就需要對教輔進行最高指導定價。

在市場經濟條件下，企業應有自主定價的權利，但教輔的消費者是學生，有一定的公益屬性。如果采購環節不能徹底凈化，那么確立最高指導定價，是減少教輔高碼低折和采購腐敗的有效方式。

建議對教輔進行指導定價，以不高于上一年一般圖書平均印張定價為準。國家新聞出版總署每年發布的《全國新聞出版業基本情況》中，有對一般書籍的總定價與總印張的統計，很容易計算印張定價（2009年一般書籍印張定價為1.82元，2010年為1.83元，2011年為2.02元）。這是個相對穩定而又動態的數字，可以隨物價上漲而與時俱進。由于教輔的稿費通常低于一般圖書，而發行量普遍大于一般圖書，如此并不會影響企業合理利潤。事實上，市場零售的教輔定價一直在1.8元/印張左右。

總之，采購權下放是最關鍵的，其次是最高限價。如果這兩點真正做到了，任課老師教輔采購中并無多少利益，自然不會無限采購。

理想方案雖然維護了學生和家長的利益，但真正實施起來難度較大。一是損害了原來采購方的利益。比如校長，尤其是各縣、市、省級教育主管部門的統一采購，都存在較大的利益。二是影響各地出版發行集團的銷售業績。各地出版發行集團的產品質量中庸，營銷不足，較多依賴行政推銷，采購權下放后，集團一下難以適應，銷售必將下滑。三是由于各出版上市企業的銷售中，教材教輔銷售所占比例較大，理想措施可能導致其業績下滑，近而影響出版業的公眾形象。

也就是說，維護學生和家長利益的理想方案，但會對于原來行政主導較強的供應商和采購方造成利益損傷，甚至影響出版業的銷售業績和公眾形象。而且，它對目前教輔產業格局調整過大，真正實施難度較大。

教輔治理的現實方案

教輔治理應考慮三個問題，一是讀者（公眾）利益，二是產業相對穩定，三是產業健康發展。

讀者（公眾）利益是根本原則。符合讀者（公眾）利益基礎上的企業利益才是正當的企業利益，符合讀者（公眾）利益基礎上的產業發展才能健康長遠地發展。否則，就會容易引發各種社會問題，引來政府治理，企業和產業的利益就難以穩定長遠。

產業相對穩定是健康發展的前提。一是每種銷售模式都關系一大批人的就業與利益，變動過大易引起產業震蕩；二是產業相對穩定發展的時候，市場機制和讀者選擇可以發揮作用優勝劣汰。

產業健康發展是產業長遠利益之所在。首先，產業健康發展需要有充分的競爭。只有充分的競爭，才有更好的產品和服務，才有產業的不斷創新與發展。其次，產業長遠健康發展，應鼓勵和支持那些以優質產品滿足讀者需求、運作比較規范、市場競爭力較強的企業，他們是產業健康發展的希望和支柱。如果企業不能通過高品質的產品滿足讀者，沒有自己的核心競爭力，過多依賴行政資源，就很容易受到政策波動的影響，進而引起整個產業的震蕩，產業持續發展的基石就不夠穩定。

目前情況下，應保持大征訂、小征訂、零售三方勢力的相對平衡，讓產業在相對穩定的格局下，充分發揮讀者選擇和市場競爭的作用，實現產業的優勝劣汰和良性發展。

對于目前的行業政策來說，有如下建議：

（1）對于大征訂

一是強調評議的程序公正和信息公開，鼓勵各省讓更多優秀產品進入評議推薦，現在每個版本的評議套數多為1～3套，主要是教材社與當地教育社的產品。地方保護嚴重，利益區隔明顯。評議推薦應真正推薦優秀教輔，而非地方保護和行業壟斷的手段。

二是強調侵權是法律問題。行政規定只是提示要尊重法律，但不是代替法律。侵權本是法律問題，認定復雜，很難行政統一規定。

三是強調“自愿選擇與無償代購”。這是四部委通知的要求，但被許多地方操作成排他性的強制購買，以地市為單位統一采購。由于每個學校、每個班級的情況都不相同，只有學生和任課老師最清楚他們需要什么樣的教輔，教輔評議不應剝奪他們自由選擇的權利。

其目的，一是讓評議真正發揮正向作用；二是抑制大征訂利用政策過度擠壓市場的沖動；三是促進大征訂類產品的相對競爭，促進企業關注自己的產品質量和市場營銷，真正提升其市場競爭能力。

否則，放任下去，一是不斷強化地方壟斷和區域分割，二是不利于市場的優勝劣汰和公平競爭，三是依賴系統征訂成慣性后，出版發行企業將失去市場競爭的能力。

（2）對于小征訂

其突出的問題是質量良莠不齊，高碼低折嚴重。

治理的措施，一是提高從業門檻。如強調一書一號，對于治理教輔過多過濫較有成效。二是對所有教輔進行最高限價。如果說政府限價不符合市場規律，那么可以由行業協會出面，為教輔設定最高指導定價，這對行業也是一種有益的引導。

（3）對于零售

這是最健康的業態，能夠被讀者選擇留下來的，質量通常較好，銷售中也不存在腐敗或強制問題，應大力鼓勵在零售領域有品牌的出版商和發行商。

（4）嚴格質檢

行業主管機構可以嚴格對教輔的質量檢查，對不合格產品加大處罰力度，并將其及時向社會通報，以加強警示。