局館合一體制下履行兩種職能研究文獻綜述

摘 要：對近20年來局館合一相關文獻進行研究，重點分析了檔案局（館）履行兩種職能的利與弊及如何有效發揮局館合一體制的優勢，切實履行好兩種職能。

關鍵詞：檔案管理體制；局館合一；兩種職能；綜述

1 研究文獻樣本來源、選擇及主要內容

自1993年國家檔案局與中央檔案館合并，實行一個機構、兩塊牌子行使兩種職能后，“局館合一”的檔案管理體制在我國得以確定并全面實施。近20年過去了，有關這一體制利弊的爭論時強時弱，一直不斷。在中國知網上，以“全文”為檢索項，以“局館合一”為檢索詞，對1993年至2011年9月30日間的期刊文獻進行檢索，共檢索到381篇。

從文獻發表的時間上看，1993年，國家檔案局與中央檔案館合并始，到1996年全國各地局館合一基本完成，相關研究呈上升趨勢，并達到第一個高峰。此后，相關研究熱度有所回落，但保持在一個相對穩定的水平達8年。2005年起，相關研究再次升溫，2007年、2008年，隨著檔案局（館）人員“參公”管理，相關研究升至歷史最高位，2009年后，開始漸漸降溫。其趨勢見圖1。

從研究的內容及相關性上看，與檔案管理體制研究相關性最高。在同期，“題名”中涉及“檔案管理體制”或“檔案工作體制”有186篇，占48.82﹪。并且，在年度分布上，與“局館合一”研究十分相似（見圖1）。這說明，檔案管理體制研究是“局館合一”研究的主要內容之一。此外，相關度較高的還有局館合一體制的利與弊、局館合一體制運行現狀、局館合一今后的走向和如何在局館合一體制下切實履行好兩種職能等幾個方面。

2 “局館合一”履行兩種職能體制的利弊之爭

對“一個機構、兩塊牌子、履行兩種職能”的檔案工作領導體制，一開始就有不同認識。贊成者有之，質疑者亦有之。在381篇相關文獻中，有62篇文獻談到有“利”的方面。潘玉民、李云波認為：“實行局館合并，一個機構，兩塊牌子，履行兩種職能，這不是原來兩種機構的簡單相加，而是形成一種新型的組織形式，使兩者有機地統一起來，從而形成一個統一、科學、高效的管理體制和運行機制。”[1]鮑平原認為：“檔案機構改革實行的模式是前所未有的創建，一個機構兩塊牌子、行使兩種職能，絕不僅僅是形式上的組織，而從本質上講是一種制度創新。”[2]張予宏認為：“局館合一這種模式對于有效使用局（館）財力、物力、人力資源，減少經費開支，促進局、館工作是有利的。”[3]原國家檔案局（館）長王剛這樣定位評價：“一個機構、兩塊牌子、履行兩種職能的檔案工作體制，是由社會主義初級階段的基本國情決定的。它充分考慮了檔案部門的實際情況，適應了黨政機構改革和經濟體制改革的總體要求，使國家全部檔案得到最有效的管理和最廣泛的利用，體現了有中國特色社會主義檔案事業的特點和優勢。”[4]

同樣，在這381篇相關文獻中，談到這一體制存在“弊端”與“問題”的分別有24篇與179篇。臘元認為：“一個機構，兩塊牌子，兩種職能，這種檔案機構早已有之，不僅在市地州縣普遍存在，而且，在省市自治區級也為數甚多。機構只有一個，因此，它有兩種職能；牌子有兩塊，因此，一塊牌子只能代表一種職能，不能代表兩種職能；履行不同的職能使用不同的牌子，履行檔案行政管理職能只能用檔案局牌子，履行檔案實體保管職能只能用檔案館牌子，這是人們在多年的實踐中早已取得的共識。”[5]這種體制，并沒有發揮其應有的優勢，檔案行政管理和檔案保管利用工作也沒有得到顯著的加強，對檔案事業的全面發展也沒有起到明顯的促進作用，而其不足和弊端則日益顯現。肖文建就認為：“局館合一從表面上看，精簡了機構，就其根本而言是政事合一的模式，從深層次看弊端相當明顯。”[6]高永青認為：“其一，局館合一模糊了檔案行政管理部門的法律地位。”“局館全部列入行政序列，解決了行政機構的法律主體地位，但檔案館作為事業文化單位的事業主體又怎樣來體現呢?”“其二，從行政管理的角度來看，局館合一體制不利于行政職能轉變。”“其三，局館合一體制容易形成官僚本位和政治本位。”“其四，局館合一體制體現傳統檔案事業激勵不足的狀況。”[7]路君蘭認為：“現行的‘局館合一’體制是一個黨政合一、政事合一的體制，有悖于黨政分開、政事分開的機構改革目標。”[8]劉智勇，張學文認為，“實行‘局館合一’變革依據不充分”。“從國家行政管理改革的角度來看，這次行政管理改革的目標是要通過改革達到‘精兵簡政’、‘轉變職能’、‘理順關系’、‘提高效率’的目的。‘局館合一’勉強可以說實現了四個目標中的一個目標，即‘精兵簡政’，而其余的‘轉變職能’、‘理順關系’、‘提高效率’三個目標有的不但沒有實現，反而適得其反。如‘理順關系’、‘局館合一’的結果，使本來簡單的關系變得更加復雜，由‘順’變得‘不順’了。”“局館合一”于理不符。首先，一個單位的同一些人時常以不同性質的身份出現，履行著完全不同的職能，在實際工作中，很多時候難以嚴格區分。同時，“局館合一”容易造成法律責任不清，不利于維護社會公平和依法治檔。其次，“局館合一”與行政改革目標相悖。“局館合一”，從職能上講就是政事合一，從實際上看，經常會出現政事不分、以政代事、以事代政的情況。這與改革發展的趨勢是相背離的。[9]黨的十六大報告明確提出了要按照政事分開原則，改革事業單位管理體制。有些地區出現的局館行政化傾向，并且，在檔案事業中的主體地位弱化、監管職能有名無實等問題均與政事不分有關。“局館合一”利弊之爭在理論界一直沒有停止過。

3 “局館合一”履行兩種職能的現狀

一種制度的設計主要目的是為了實現其職能目標。從制度設計的角度看，“‘局館合一’這種工作體制，進一步理順了工作關系，強化了工作職能，優化了檔案工作條件配置，凝聚了檔案隊伍，使兩種職能有機結合并協調發展，使檔案事業行政管理和檔案保管利用工作都得到了實實在在的加強，促進了檔案事業的全面發展”。[10]那么，“局館合一”到底有利還是有弊？僅僅從理論上進行推演與討論是不夠的。有必要從檔案工作現狀，特別是大多數基層實行“局館合一”后履行兩種職能的現狀來作一些分析，以期得到客觀的認識。

來自基層檔案館的同志認為：“這種模式在省以上檔案局與檔案館之間，由于局、館大多是異地或分樓辦公，人員較多且分工明確，經費保障相對充足，雖然，組織形式上是‘局館合一’，但實際上，檔案行政管理與檔案館業務均由原檔案局與原檔案館工作人員各自按原來的工作程序獨立進行，相互之間沒有大的沖突與影響。市、縣檔案局、館間，這種體制，一方面，對于有效使用局（館）財力、物力、人力資源，減少經費開支，促進局、館工作是有利的。另一方面，由于辦公地點狹小、人員少、經費緊張，使得檔案行政管理與檔案館業務（保管與利用）之間產生一些沖突與影響，并且，有明顯的行政化傾向。”[11]主要表現在五個方面：“工作重心向行政管理傾斜，事業單位的服務意識淡化；人力資源向行政管理傾斜，檔案館的主體地位弱化；有限財力向行政管理傾斜，事業經費的使用被擠壓；一家兩制，同工不同酬；集管理者與被管理者于一身，對同級檔案館的監督職能有名無實。”[12]隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，局館合一的檔案體制愈來愈凸現出不能適應市場經濟發展的弊端。“檔案局、檔案館本來是兩個機構，由于局館合一，編制部門及財政部門在確定編制和下撥經費時，是按一個機構確定編制和經費，但工作任務是兩個單位的，從而造成人員和經費的嚴重不足，為了完成檔案部門業務責任制考核（通常是局里的任務），只能將大部分人員及經費用在局里的工作上，從而冷落了檔案館工作，甚至把以館里的名義要來的經費也用于局里的工作，檔案館基礎業務建設無從談起。”在嚴重制約檔案館事業發展的同時，弱化了檔案局的行政管理職能。“按照《檔案法》的規定，檔案局是行政管理部門，檔案館是科學文化事業機構，局館合一的體制造成了政事不分，這與機構改革的精神是相悖的。局館合一既有行政職能又有事業職能，往往在歷次改革中檔案局是首當其沖，取消行政編制，從而成為純事業單位，失去了檔案行政執法主體資格。”[13]

檔案局（館）履行的兩種職能是檔案事業行政管理和檔案保管利用，這兩種職能落實在實際工作中，主要就是檔案業務指導和檔案保管利用，而檔案保管利用的重點是檔案的收集，沒有檔案的收集，則檔案保管利用就成為“無源之水”。但是，這兩項工作至今沒有得到很好的解決。“在長期的業務指導工作實踐中，基層檔案業務指導人員普遍感到業務指導工作難。”[14]“檔案收集工作是檔案工作的基礎，然而，這個基礎工作在檔案部門卻不那么牢固，檔案收集難的呼聲不絕于耳。”[15]與這兩項工作有關的一些問題同樣沒有得到很好的解決，如檔案資源建設、優化館藏、檔案鑒定，等等。

4 “局館合一”如何履行兩種職能

我國正處在經濟社會快速發展階段，管理體制與管理模式不適應社會經濟發展的需要在這一時期是一種常態。對于如何克服和改變檔案局館“一個機構、兩塊牌子、履行兩種職能”體制存在的不足和弊端，有兩種觀點：一種觀點，是局、館分設，各司其責；另一種觀點，是在現有體制下理清局、館各自的職能，各司其職。

持“局、館分設，各司其責”觀點的認為：局、館分設有下列優勢：“局、館分設符合法律規定，有利于檔案館事業的發展，有利于檔案局更好地發揮其行政管理職能，有利于局、館雙方工作的開展。”[16]同時，強調：“局、館分開不僅要實現檔案局、檔案館的機構分開，而且，要實現職能分開，經費分開，目標分開，運行管理方式分開。”[17]

持“在現有體制下理清局、館各自的職能，各司其職”觀點的認為：有些情況，在實行局館合一的體制以前就存在，當時，局、館分設，其運行情況也并不很理想。因此，無論是“合”，還是“分”，重點應該考慮“理清職能，各司其職”。

一要理順管理體制。“從我國檔案系統前期的改革來看，各地改革后的檔案機構隸屬關系多樣、編制各異。應該統一隸屬關系，由負責領導的上級部門制訂具體的方案確定機構的隸屬關系的人員編制、管理、待遇、激勵機制等事宜，這樣，經國家權力機關合法認定，便能確保檔案局行政執法主體地位，使行政執法權是無可置疑的，理直氣壯地查處任何違法行為，依法治檔。”[18]

二要“理順檔案行政管理部門與事業單位、檔案學會、營利性中介機構的關系，變領導關系為指導，變命令關系為監督，變直接管理為合作，建立檔案行政部門與事業單位、中介組織的友好伙伴關系”。[19]

三要“在理順政、事、企、團體關系的基礎上，合理分配職能。實現方式有以下兩個：第一，通過授予職權。即通過制定相關單項法律法規授予其他組織特定的檔案行政管理職權。這些職權自有關法律法規施行起生效，至其廢止而終止。第二，通過行政委托。……委托機關可通過簽署行政合同方式依法委托，合同締結方式以公開招標和直接磋商為主。這兩種方式，區別在于前者可以以機關名義獨立行使法定職權，后者只能以委托機關名義行使職權，并由委托機關承擔相應法律責任。檔案行政管理部門應根據行政管理需要和職權范圍合理選擇這兩種方式”。[20]

四要“調整部門設置，優勢組合，揚長避短。綜合考慮，合并檔案局、館中具有相同或相似職能權限的部門，將這些機構合并起來，統一編制，這樣，既有利于精簡機構，提高工作效率，又有利于統一行動，整體進步。同時，要加強檔案局的指導與監督職能，搞清楚二者的職能權限，即檔案行政部門的行政管理職能是不能被事業組織所取代”。[21]

5 結語

檔案管理體制應該也必須適應社會發展的需要，但檔案管理體制的改變也不是簡單的“合”與“分”。不但要適應檔案工作變化發展的形式，還要服從國家社會發展與行政管理體制改革的整體利益。因此，在探討“局館合一”與“局館分立”哪種機構模式更適宜履行“兩種職能”的時候，更應該關注如何在現有機構模式下履行好“兩種職能”。目前的問題，并非完全是體制之弊，更多的是理念之差。解決的方法也并非一定要完全分開，解決的方法就是充分發揮“局館合一”體制的優勢，理清兩種職能的區別，明確檔案行政管理與檔案保管利用工作的不同目標與任務，尤其是要依法履行檔案行政管理職能，并從加強兩種職能、解決檔案工作中的難點來設置檔案局館內部的處（科、股）的職責。

注：本文為2011年度河南省檔案局科技項目《檔案執法理論與實踐研究》的階段性成果，項目批準號為：2011-R-06。

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（作者單位：濮陽市檔案局來稿日期：2011-10-18）