也談檔案行政管理的特征

吳雁平先生在《檔案管理》2011年第6期上發表的《論檔案行政管理的目標與特征》一文中認為：“檔案行政管理具有行政管理的一般特征，同時，還具有管理職能的層級差異性、管理直接對象的內部行政事務性和管理最終對象的物化性三個方面的個性特征。”筆者對此表示認同，但同時也認為，上述三個方面的特征，并沒有涵蓋檔案行政管理的全部個性特征，管理模式的條塊并存性亦是檔案行政管理的重要個性特征之一。

1 檔案行政管理模式的條塊并存性

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，改革的深入，改革前那種條塊分割的行政管理體制已漸漸退出歷史舞臺。除少數關系到國家經濟與社會發展命脈的行業實行條化的垂直管理外，大多數行政管理內容實行的是區域化的屬地管理。但由于檔案工作內部行政事務性的特征，無論是實行條化垂直管理的行業，還是實行區域化屬地管理的行業，都存在檔案工作。這就使得檔案行政管理仍處于條塊并存的狀態，而且，這種狀態，在《檔案法》中有明確的條款給予規定。

對實行區域化屬地管理，《檔案法》第六條這樣規定：“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區域內的檔案事業，并對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導。”這一條，是對地方檔案行政管理機關對本行政區域內檔案工作實行屬地管理的法律授權，也是地方檔案行政管理機關對本行政區域內檔案工作實行屬地管理的法律依據。

對實行條化垂直管理，《檔案法》第七條這樣規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構或者檔案工作人員，負責保管本單位的檔案，并對所屬機構的檔案工作實行監督和指導。”這一條，在行政管理的某一層級中，看起來，只是對某一機關單位對其下屬機構負有行政管理職責的授權。但從整個行政管理的層級體系來看，就是對條化垂直管理在法律上的認同。

這兩條法律條款，使檔案行政管理的區域化屬地管理與條化垂直管理在同一個單位具有相同的法律地位，但沒有說明地方檔案行政管理機關與上級行業檔案行政管理部門的關系。使檔案行政管理的條塊并存成為合法存在。

2 條塊并存性對檔案行政管理目標的影響

《檔案法》中，使用“檔案行政管理部門”一詞來指明檔案行政管理的主體。但并沒有明確說明，這里的“檔案行政管理部門”是指國家檔案局和地方縣級以上各級人民政府的檔案局，還是國務院所屬部委及縣級以上地方人民政府所屬各廳局的檔案處、科、室。這就使得一個地方的檔案行政管理的最終目標的責任者，可以是地方縣級以上各級人民政府的檔案局，也可以是上一級地方人民政府所屬各廳局的檔案處、科、室。這種共同責任的目標管理模式，一方面，在“條”與“塊”彼此都松懈的情況下，非常容易導致共同負責又共同不負責的情況出現，使管理責任落空，檔案行政管理最終目標無法實現。另一方面，由于在《檔案法》中，只有對全國檔案行政管理條塊并存模式認同的條款，沒有對沖突情況下仲裁及仲裁機制的相關規定，在“條”與“塊”彼此都認真履責，卻又缺乏溝通與協調的情況下，就會出現明顯甚至嚴重的“條塊分割”，最終影響到檔案行政管理最終目標的實現。

3 條塊并存帶來的立法技術問題

按立法技術的要求，《檔案法》中對于“條塊并存”的認同至少存在以下問題：一是對同一行政管理對象的管轄權必須明確且不能重復。而《檔案法》中，對于“條塊并存”的認同是對管轄權授權的重復，會造成行政管理相對人對雙重管轄的無所適從。二是行政管理主體應當對其行使的行政管轄權負法律責任。而《檔案法》中，由于管轄權授權的重復，使行政管理者有在應當負責的情況下，將責任推給另一責任者的可能與機會，從而導致法律責任的無法落實。三是行政管理主體應當具備相同的法律主體資格。而《檔案法》中，將檔案行政管理權授予了具有法人資格的單位、單位的內設部門等多種不同法律資格的主體。四是法律中涉及的概念、專用名詞應當給予說明與界定。而《檔案法》中，對“檔案行政管理部門”、“檔案機構”、“檔案工作人員”、“保管”、“監督”、“指導”等概念、名詞沒有給予說明與界定。

（劉東斌組稿 作者單位：開封市規劃勘測設計院 來稿日期：2011-10-16）