“特崗計劃”建立農村教師補充機制新路徑

攛要：鄭新蓉教授作為中國一聯合國兒童基金會“特崗計劃”政策研究項目辦公室主任，于2011年6月至9月帶領調研團隊展開了全國范圍的“特崗計劃”政策評估調研。在評估調研基礎上，12月8日～沨9日“特崗計劃”政策研討會在京成功召開。本刊第一時間就政策評估調研發現獨家專訪了鄭新蓉教授。評傳調研發現，特崗教師帶有明顯的群體特征，普遍年輕且來自農村家庭：“特崗計劃”在短時間內為農村貧困地區補充了大量有質量的教師，促進了農村教師招聘機制的變革，緩解了大學生就業難的問題。

關鍵詞：特崗教師；特崗計劃；農村教育；農村教師：教師補充機制

中圖分類號：G62 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3937(2012)03-0032-05

一、特崗教師的群體特征明顯

《世界教育信息》：從事特崗教師職業的人群都有哪些特點?作為中國一聯合國兒童基金會“農村義務教育階段教師特設崗位計劃”政策研究課題組專家負責人，您對他們有何評價?

鄭新蓉：中國一聯合國兒童基金會“特崗計劃”政策評估調研數據顯示。特崗教師群體有這樣幾個主要特征：第一，在特崗教師群體中。女性特崗教師所占比例很大，接近60％。與全國教師總體性別比相近；第二，少數民族特崗教師較少。不足20％：第三，特崗教師普遍比較年輕，近99％的特崗教師年齡都在20～30歲之間；第四。特崗教師群體中的未婚比例較高，超過70％，進一步的統計發現，未婚特崗教師中男性占40.56％，女性占59.35％，與特崗教師的總體性別比例相近：第五，以特崗教師母親的戶籍為依據，數據顯示近80％的特崗教師都是農業戶口；第六，特崗教師是由接近80％的省級或地市級師范院校和20％左右的非師范院校的應屆畢業生和少部分往屆畢業生組成。非師范類畢業生跨領域很廣，建筑、紡織……各行各業都有所涉及。

師范生在適應教學工作方面比非師范生會好一些，但在一些教育觀念和看待一般社會問題方面，師范生和非師范生沒有顯示出明顯的差異。比如，問卷中有一個考查“性別平等”觀念的問題：“是否認為男女生的學習成績有差異是天生的”，絕大多數的受訪者在回答時都認為差異不是先天的。我認為這不僅是現代青年人觀念上的進步，也是整個社會的進步及學校教育的成效。但非師范生和師范生在新課改要求教師所具備的一些具體教育教學理念以及實物操作方面，可能還存在距離。比如當問到“班級教學能不能照顧到學生個體的差異性”時，有53％的特崗教師認為無法實現，這可能與現實中班額大有關，但是更能反映出他們在教學觀念上的一些問題。另外，當問到“要不要公布學生的分數”時，也有大約一半的特崗教師認為可以公布。這與新課改中強調尊重兒童的自尊心、保護兒童的基本權益是不相適應的。

問卷調查還顯示，絕大多數特崗教師都非常熱愛教育事業，他們是出于為農村教育事業多作貢獻而參加特崗教師的招聘并從事該職業的。課題組在基線調研過程中也深切體會到這一點。

二、特崗教師留任率高在于政策的合理性

《世界教育信息》：對于目前特崗教師如此高的留任率，您認為是由哪些原因促成的?

鄭新蓉：2006年～2010年間招聘的特崗教師全國平均留任率達到87％。很多省份留任率均高于全國平均水平；部分省份，如四川、云南留任率相對較低，但也達到80％；還有部分省份留任率接近100％。我認為，留任率比較高的原因是由于這項政策的設計有很大合理性，我們稱之為“政策的合理性”。它比較好地瞄準了政策實施過程當中各利益相關方的需求，并且滿足了很多利益相關者當下的需要。

第一，在短時間內為農村貧困地區有效補充了大量有質量的教師，借此緩解了過去10年來由于財政、編制、相關政策變革等綜合因素導致的西部地區和中部部分地區師資隊伍的結構性缺乏和質量難以保障的問題，

第二，促進了農村教師招聘機制和來源機制方面的變革，使得以前不暢通的農村教師補充途徑得以改善。“特崗計劃”通過“先進后出”，解決了教師補充當中最難應對的編制問題。實際上。“特崗計劃”通過中央財政專項基金的支持，探索出“國標、省招、縣聘、校用”以及在編制上“先進后出”的新機制。為農村教育提前三年引進優秀師資創造了條件。每年都可以推算出來的三年后的編制空缺以提前招聘特崗教師的方式，為農村優秀教師隊伍的補充提供了巨大的變革空間。“特崗計劃”由省級部門統一組織考試考核、公開招聘教師的模式，大大提升了教師入口的把關層級，同時增強了選人用人的公正性和透明性，這對地方教師隊伍建設具有積極示范效應，也有力促進了地方政府改進農村師資隊伍狀況的力度。“特崗計劃”已經漸進式地促使地方各級各類學校教師的招聘工作模式發生變革。

第三，適時地緩解了大學生就業難問題，尤其為大量農村背景的大學畢業生提供了更多、更公平的就業機會。高校擴招和金融危機加劇了就業困難。所以即使是在邊遠地區，獲得一個終身的教師職位也不失為一個不錯的選擇。

另外，在目前社會風氣的引領下，“成為體制內成員”、“吃財政飯”成為整個社會的主流選擇。因此即使是最基層的公務職位——鄉村公辦教師，也變得有吸引力。

綜合上述政策的合力，使得很多高校畢業生關注這個政策并積極報名參加，短時期內見效非常快，留任率很高。

三、招聘機制不暢是當前農村師資問題的重要原因

《世界教育信息》：在實施“特崗計劃”之前，中國的農村教育及教師的現狀如何?

鄭新蓉：在進入21世紀的第一個十年，我們基本滿足了義務教育對“物”的需求，如儀器設備、免學費、教科書等問題大致得到了解決。也就是說有房子容納孩子了、教師的數量甚至學歷一定程度地達標了、實驗設備也基本配套了、孩子們也都進入學校上學了，我稱之為義務教育粗放式的發展基本完成。這里所謂“物”的需求都是教育里的“硬件”，是“必需品”。

大約在上世紀的八九十年代，農村教育問題完全靠地方自己來解決，中央根本沒有相應的機制給地方輸送資金。而在過去的10年中，中國西部邊遠農村地區的教育很大部分是依靠中央財政轉移支付或者中央專項財政資助。中央轉移支付扶持西部的機制和常規已經基本建立，這也已經成為大家比較認可的資金流向模式。

而下一個階段，也是更重要的階段，就是在我們教師的總人數基本滿足后，大部分貧困地區農村教師質量差、結構性短缺、結構性不合理和教學水平低下的問題凸顯出來，當然仍有極少部分貧困地區的教師數量處于絕對的短缺狀態。如果說辦教育需要兩條腿。其中一條腿是“錢”，另一條腿就是“教師的質量和合理結構的數量”。因此。前述在“特崗計劃”實施之前凸顯的教師問題，成為我們政策上重要的關注點。“特崗計劃”實施以前，農村教師的隊伍狀況有如下特點：臨聘教師、代課教師多，年齡偏大，教學活力比較差，新興的和非主科課程教師嚴重不足。新興課程是指新課改后出現的一些課程，比如英語、綜合實踐、信息技術課程，非主科課程是指小三門，即音樂、體育和美術。

《世界教育信息》：您認為是哪些原因導致農村教師的數量缺乏和質量下滑?

鄭新蓉：我國由于農村教師招聘機制的改革、教師來源機制的變革。目前經費政策這三個因素的共同作用r。使得近十年來中國鄉村教師的補充機制不暢，即使有一定的補充，也是數量少、質量參差不齊。

首先，農村教師數量少，既是因為補助資金少，也是因為缺乏一條特別暢通的招聘機制。按照我的理解，所謂暢通的招聘機制，是指一種能夠持續地、穩定地同時又具有一定靈活度，即動態地滿足農村教師數量、質量和結構需求的招聘機制。上個世紀八、九十年代。我國農村教師招聘機制建立在“免費+分配+優質農村籍生源+中等師范學校”多重制度因素之上。也就是說，中國上世紀七、八十年代建立的中師教育，為當時農村教師的補充提供了制度保障，資優農村籍學生通常可以通過接受中師教育后被分配回農村，進而改變身份。成為有工資、有編制的農村教師。而到了九十年代中后期，中師教育升格為大專后納入高等教育體系；高等教育所實行的并軌制和收費制使得很多資優的清寒子弟望而卻步，而不包分配的政策又使得學生畢業后成為農村教師的道路更加難走且沒有制度保障。這進一步加劇了之前可能返回農村義務教育崗位的農村籍優質學生的流失。此外，升格大專沒有很好地承襲以前中師教育的功能。其一，缺乏學科設置上的全科性、專業性、技能性和實用性，同時學生也缺乏對農村教育的志向性和義務感。培養質量不可相提并論：其二，大專畢業生更多流向城市或者其他職業，在結構上、數量上補充農村教師隊伍的能力也相應減弱。

其次，教師來源機制方面的變革。過去，農村縣里是被動接受上面分配來的教師，縣里的權力主要是分配教學地點。以前的習慣是公辦教師由師范院校培養然后分配到縣里，而現在是貧困縣里要到人才市場上去招聘，但無論從資訊、財力和市場經驗上，各貧困縣都不具備去大城市、去高校自主招聘各類教師的能力，各個招聘環節都需要較長時間的摸索。

再次，農村教師數量的不足和質量的下滑還與經費政策相關聯。比如中師大專化、高校收費及縣級辦學為主的辦學模式是一并發生作用的。在農村義務教育的早期，鄉級辦學有其自身一定的好處，主要是鄉鎮級政府辦學的積極性、自主性非常高。為了留住教學點，鄉村會想盡各種辦法捐錢、蓋房。另外，學校和社區的互動非常密切。但是鄉鎮政府辦學的不足在于，它容易忽視教育的質量和教師的素質，而主要在乎親緣和地域關系、在乎物質建設的質量，這就容易導致任人唯親，一這也是被大家批評最多的。而“以縣為主”的辦學模式。在省域內縣級教育財政不均衡的情況下，更加劇了教師補充的乏力。此外，隨著教師工資待遇的提高，迫使縣財政不愿意多供養公辦教師，而去選擇聘用代課教師和臨時教師。

上述多重因素共同作用，造成了近十年來我國中西部農村教師隊伍的數量短缺、結構不佳、質量下滑。而“特崗計劃”彌補了農村教師招聘上的不足，應當成為穩定、持續、成熟的機制，為農村教師隊伍的數量、質量和結構性需求提供長期保障。

四、“特崗計劃”創新了我國農村義務教育教師招聘機制

《世界教育信息》：您認為“特崗計劃”政策在地方的示范性和引導性上有哪些突出的作用，還存在哪些不足?

鄭新蓉：我覺得“特崗計劃”在機制上的創新，是對現有農村縣域內教師招聘的一種改革和改進，對其公開性、公平性、透明性都是有效的提升：在全國范圍、全省范圍、跨師范院校招聘教師，使得義務教育階段的教師隊伍具有跨地域、多元化、多學科的特點，這種開放性對中西部貧困地區的義務教育會有好處。在現代文明的含義上來說，過分的本土化保護也是一種資源配置的不均衡。本土化保護帶來的封閉性雖然是一定程度的自治，但有時也會阻礙外來的、先進的文明進入。當然，我們不是完全否定教師隊伍的本土化保護，但如果外省域教師能在其中占到20％左右并能很好地融入當地教育，那么對于當地教師和學生在文化的交匯、視野的開闊、理解的多樣性方面肯定是有好處的。

當下。“特崗計劃”持續實施10年至15年都是及時且有必要的，也希望這個政策具有較長時間的正面效應。但是在責、權、利，事權和財權的關系上，還是要尊重整個關系之間的基本平衡和規律。

《世界教育信息》：針對中西部各地區的現實情況，目前是否會對特崗教師有一些針對性、特殊性需求?

鄭新蓉：目前來看，主要是對少數民族特崗教師的需求非常迫切。我剛從云南基線調研回來，我們發現在邊境貧困的少數民族地區。由于缺乏懂得少數民族母語的教師，嚴重影響了當地少數民族學生的教育教學質量。“特崗計劃”對于這些地區可以適當放寬條件，特招一些少數民族教師。這將有利于開展民漢雙語教學。提高當地的教學質量和水平。

當然，特崗教師的“特”還是要堅持的，我理解為“特別需要”、“特別困難”、“特殊扶持”的貧困邊遠地區教師崗位。在政策上，要區分特崗教師中的“特崗”，比如高寒地帶的特崗教師，民族聚居區的特崗教師，不通公路學校的特崗教師，鄉鎮以下學校(教學點)的特崗教師，對這類特崗教師要給予更加具有鼓勵性、支持性的政策，不然這些崗位仍然留不住有質量的教師，大家還是會擠在縣城或鄉鎮。

除了在物質和經費層面給予特崗教師更好的支持外，我們還應在精神、道德層面充分肯定這一代鄉村教師的開拓、堅守、奉獻品質。在我看來，完全從“理性經濟人”的角度去解釋這一代年輕人的選擇，是褻瀆他們；在制度設計上，不考慮特崗教師們的基本生存和發展需求，只顧及眼前農村教師短缺的教育實際，該項政策的正面效果也會打折。

五、預見潛在政策風險，采取適當規避方式

《世界教育信息》：為什么您強調“特崗計劃”短時期內見效非常快?是否意味著“特崗計劃”按目前的方式執行，會有一些潛在憂患或者風險?

鄭新蓉：預見政策風險是政策制定和實施的基本環節，即使在當前“特崗計劃”成績卓著的情況下。我們也應該能夠預見一些風險并加以防范。目前看來，可能有如下風險：

第一，對于師資短缺、縣級財政又極其貧乏的縣，“特崗計劃”就是一個大餡餅，或者有久旱逢甘霖的感覺。在這種情形下，他們都會有一種由過度短缺帶來的過度需求，追求多招、快招，但是又會“消化不良”。“消化不良”指的是編制以及財政不許可。

第二，會出現一些內部矛盾。年輕而有學歷的特崗教師會承擔學校很多工作，甚至會有相當數量沒有退休的老教師在學校閑置，而全讓這群年輕的特崗教師干活。其實就造成另外一種資源的浪費。

第三，中央和地方對于特崗教師的財政供養是“三年和三十年”的關系，這是一個比喻性說法。中央財政供養地方三年以后，轉編后的三十年怎么辦?地方上有點“瞻前不顧后”的感覺，虛著膽也去要，先在政策上占著好處，其他問題暫時不管，因為地方的政務官都是有任期的，自己在任時政績上去了，以后的爛攤子就管不著了。

第四，在機制方面，“特崗計劃”的實施很可能會削減地方現行的、一直沿用的、能較好地解決縣里一定利益集團或者調配人事資源的權力。這也會產生一些部門之間的沖突。過去，凡是事業單位和公務單位招聘都需要由人事部門組織公開考試，而這次是由教育部門組織公開考試。考試招聘的權力從人事部門轉向教育部門，從基層縣上移到省、地級，這些都可能會引發一些事權、財權的分離及上下級之間的矛盾。

第五，特崗教師群體也會面對一些問題。年輕的一代有理想有追求，當他們回到特別凋敝、荒漠的鄉村之后，一些人會有麻木絕望感。也有些人會產生一種憤怒。雖然過去他們生在農村，但是他們不安現狀，看到了中國基層社會的現實百態，比起原來的代課教師，他們在民主訴求、平等意愿方面會強烈得多。舉個例子，當他們看到縣里公務人員的孩子全都轉到城鎮學校去教書，而他們教的全都是沒有希望考上大學的學生的時候，他們會怎么想?再過幾年，當他們看到有關系的人全都調到縣城，只有他們還留守在鄉村，又會怎么想?此外，還有婚姻戀愛問題。女性教師比例大，低嫁會使得女性的人生黯淡很多，很多人只能選擇流走。雖然她／他們的訴求是想回家鄉當老師。但要的是“回家”。并不是“回鄉村”。

取消師范生分配制度后，很長一段時間內縣級政府既有分配權又有招聘權，但因為財力有限，他們舍不得花錢用于有質量的教師招聘，所以會采用很靈活的方式和策略。比如，高中階段的教師招聘采取公開方式，而鄉鎮一級的義務教育階段就會采取“塞、填”方式。一旦碰到社會關系網中的子女需要回縣里的情況時，便會先想到讓他們去當教師，然后再調到更好的單位里。他們有一些特別靈活的配置方式，根據權力和血緣的親疏、能力的高低來配置人事資源。而現在，“特崗計劃”的實施很可能取代這種配置方式。當前，地方政府可能因為沒有子女要進入公務系統，所以還沒有產生太大矛盾。但是慢慢的，總會有一些關系戶需要解決就業。

“特崗計劃”實施以來，很多縣級部門沒有人事招聘的決定權或者說人事招聘權的空間不大，比如省里制定的招聘比例是1：1，2，需要招100個人，只給，120個人的范圍進行選擇，這就縮小了縣級部門可選擇的空間，限制了他們過去，比較自如的運作行為，但因為這個政策的公開性、透明度比較大，減少了地方招聘部門的人情壓力，所以目前他們是擁護這個政策的。

目前，政策實施顯示出的都是正面效果。不花錢、又能招來人，特崗教師年輕、有活力、漂亮時尚、能干，還沒結婚。但是，過些年這個政策要逐漸顯示出某些負面特點了，女教師結婚的結婚。生孩子的生孩子，調離的調離，照顧關系的照顧關系，不僅需要地方財政出錢。編制也逐漸飽和，職稱壓力開始凸顯。所有這些負面影響會使得縣級部門態度發生轉變。因為他們從未大范圍接納過這樣一個學歷水平的教師隊伍。總而言之，特崗教師在待遇和需求的訴求方面。會與地方管理者慢慢滋生出來的怠慢\\冷漠發生沖突。這些都是可以預見的風險。

所以，我態度比較保守，強調在短期內，比如5～8年內。“特崗計劃”是有效的，所有政策效果的指標都是正向的。

《世界教育信息》：您剛才給我們闡釋了可以預見的一些風險，您認為通過哪些途徑或方式可以盡量規避這些風險?或者說調整、完善“特崗計劃”政策?

鄭新蓉：可以分為?大解決”和“小解決”兩種途徑。“大解決”就是對現行的分稅制進行調整：現在縣級財政的所得稅偏少，如果分稅制在縣級這個層面做些調整，會有一個比較大的松動、那么在解決教師轉編后“30年”的問題上就會輕松得多。現在的分稅制。縣級僅拿到15％，哪怕能拿到20％。再加上省級的相應承擔就會好很多。因為“事”是在鄉村，“財”是在中央，事權和財權分離得特別遠：地方用中央的錢招人，只管用而不管養，所以不會在意長期供養教師的財政和專業發展等問題。我現在就擔心。很多地方不對特崗教師明確轉崗條件和考核辦法，因為他們還希望國家政策會繼續實施。即使在任的特崗教師三年服務期滿了、流失了，也還會有新的特崗教師來補充、循環。

還有就是義務教育經費分擔的調配。現在有些說法主張中央財政多承擔一些，但是現在中央財政通過轉移支付的方式并不是一個簡單分擔機制。中國經濟發展不均衡，義務教育經費分擔在中國也未必適合，因為有些地方已經不需要中央再扶持，比如北京、上海和東部沿海地區。義務教育轉移支付應該和貧困地區的分稅制統一考慮，或者對義務教育的貧困狀況進行界定，中央可對已確認的貧困地區的特崗教師提供長期支持。

“大解決”是在大環境比較寬松的情況下的一種選擇。但如果基于現狀，結合蘇尚鋒老師上次在政策研討會上的分析，可以在政策設計上通過一種選擇性的策略來解決，即在政策取向上，我們是看重特崗教師隊伍的優質性還是穩定性，是把特崗教師作為專設崗位還是普招崗位，當然優質也有絕對和相對之分。簡言之，一項政策不可能顧及所有的需求。

現階段，我不太主張盲目追求留任率。我希望農村特崗教師計劃采取留任和流動相結合，既為青年人三年制的自愿服務留一個靈活選擇的余地，也為地方義務教育由于人口、規模的變化帶來的教師隊伍的伸縮保持一種彈性。為了避免地方對教師的過度需要。可以延長政策的實施時間，否則會發生一些地方第一年招聘很多特崗教師，即使超編也不管，而第二年慢慢招聘很少特崗教師。到第三年就完全不招聘的現象。現在，對于特崗教師的招聘和需求是不對稱的，我希望“特崗計劃”能夠產生長期效應，建議實施10～15年。這樣地方就知道每年需要招聘多少特崗教師，比較均衡地進行計劃招聘，從而與缺編和自然減員的比例大致對稱。如果政策實施時間過短，其急功近利性勢必凸顯。我希望邊遠貧困地區能夠慢慢來，根據實際編制進行特崗教師補充，不必太過于追求留任率。

不追求留任率，目前基本有兩種方案。一種是志愿從事特崗教師三年。通過免費或半費讀研的方式進行補償，因為他們志愿服務過。所以研究生教育可以適當減免費用。后續政策可以根據三年服務期滿后特崗教師的不同選擇進行不同的補償，比如，以后還繼續做教師。或被其他地方教師崗位招聘，可以減免50％～60％％的學費，如果轉入其他專業或行業。可以減免20％-30％的學費。也可以在離崗時，一次性給予一定的工資補償，比如給3000元人民幣／年，因為特崗教師目前的工資是20540元人民幣／年。另一種是服務期滿后留守在當地繼續當教師的，按照現在的政策納入正式編制。如果想要繼續讀書，我建議是通過合同制的方式，免學費但需要參加考試，而且畢業后一定要回到本縣工作，類似目前實行的免費師范生政策。

編輯：陳敏