戶口再松綁

在中國，每5個人當中就有一個處于“人戶分離”狀態，離開生長之地，去尋覓更有吸引力的財富和生活。大都市的優越和遷徙自由的實現卻并沒有帶來期望中的幸福感。因戶籍而產生的門檻，使他們在就業、教育、社會保障方面成為“二等公民”。

2012年2月，新一輪的戶籍制度改革啟動，意在消除捆縛在戶口之上的福利差異。戶口松綁無疑是城市包容的第一步，而同等國民待遇的實現則需要深層領域的開放和公平。

“戶籍只會帶來不方便”

2012年全國“兩會”前夕，國務院辦公廳發布《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》。提出放開地級市戶籍、保障進城農民的土地權益，直指多地發生的“土地換戶口”、“土地換社保”現象。作為自2010年確立的國務院重點任務之一，戶籍制度改革被寫入今年的《政府工作報告》。

3月18日，公安部副部長黃明稱，《居住證管理辦法》已經形成草案，正在征求意見，年內報國務院審定。具有“準戶口”性質的居住證將替代暫住證。

近年來，戶籍改革的嘗試更多由地方政府主導，上海、廣東、浙江等省市相繼開始推行居住證制度。諸多亂象也隨之產生：居住證與權益分享相脫節、形同虛設，農民的土地以“進城落戶”為名被剝奪。2011年末，中國大陸城鎮人口數量首次超過農村人口，城鎮化仍將保持高速行進。在此背景下，中央層面的制度設計顯得尤為緊迫。

“嚴格說來，從2001年之后，中央就沒有專門出臺過戶口方面的改革措施了。”自1986年開始研究戶籍制度的中國人民公安大學教授王太元對《南風窗》記者說。2001年，公安部開始推行全國范圍內的小城鎮戶籍改革。此后，戶籍改革多是作為城鄉一體化、人才發展規劃的配套措施被推動。

在王太元看來，此項改革的實質應是與戶籍有關的社會管理各領域從計劃向市場的轉化，并非戶籍管理方式的簡單變更。作為公民信息管理手段，戶籍只會帶來不方便，而不會產生不公平，所有的問題都是緣于對戶口的濫用。

“例如，高考的不公平是因為招生人數分配指標的不公平，而不是因為戶口。北京考生上北大的概率是河南的46倍，山東、河北也都是比較吃虧的地方。”王太元說。

教育機會的不公平是戶籍劃分所導致的問題之一。對大多數“移民”而言，可以忍受“低人一等”的失落、可以忍受對城市的貢獻與回報不成正比，但卻不能忍受身份差異的代際傳遞。在流動人口規模巨大的城市，這樣的問題尤為突出。

“北京接納了我們作為這個城市的勞動力和納稅人，卻把我們的孩子拒之門外，這不公平也不人道，為所有納稅人提供不分戶籍不分貧富不分地位的公平的教育機會，是北京市政府的義務。”在反復向教育部和北京市政府遞交的信函中，一群為隨遷子女爭取高考權利的非京籍家長這樣表明他們的立場。按照現行規定，參加高考的學生只能在戶籍地報考，這讓已經自覺融入這座城市的外來者備受打擊。自2010年開始，他們組成了教育平等志愿者團隊，試圖通過上書陳情，推動高考戶籍限制政策取消。

中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田稱，戶口背后所掛鉤的東西如果沒有得到有效解決，僅僅是登記制度變化，而背后的實質性內容不調整的話，這個改革的價值就大打了折扣。

戶籍管理改革的局限

公民權益的等級劃分，造成了戶口的含金量差異，原本毫無價值的紙冊成為不公正得以衍生的載體。“這次的改革終于承認不是用簡單的戶籍制度來解決問題了，戶口本身所占的比重減少，與戶口相關的分享社會資源和分配社會權益越來越重要。中央層面開始通盤考慮與戶口相關的社會政策，把它當作一個社會工程來看待。”王太元說，在《通知》全文中，只有放開地級市和城鎮限制屬于絕對的戶口管理，其他幾項如不得用戶口類別限制就業、保障農民的權益都不是單一的戶籍問題。

而此前的改革幾乎都是從戶口管理著眼所進行的調整。1998年，公安部出臺《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，可以看作全國范圍內戶籍改革啟動的開端。其中包括實行嬰兒落戶隨父隨母自愿政策，放寬解決夫妻分居問題的戶口政策，解決已退休老人返回原工作單位所在地或原籍投靠配偶、子女時的戶口政策，以及城市投資者和直系親屬在該城市落戶政策；2001年，公安部發布《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，規定全國所有的鎮和縣級市市區，取消“農轉非”指標，不再實行計劃指標管理。凡在當地有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源的外來人口，均可辦理城鎮常住戶口。

戶籍藩籬松動，將一部分人圈進了既有的優等待遇范疇，實際上等于認可了戶口捆綁利益的事實，原有的福利差異并未改變。將戶籍改革限定在管理層面，由政府部門掌握閘門開放的條件和標準，在城市化尚未急速推進的情況下，二元戶籍造成的社會矛盾并未凸顯，而當全國流動人口的規模已經超過2億時，有條件放開顯然已經不能解決問題。

“農民進入城市，隨著生產、生活的需要，逐步實現就業、子女教育、醫療保障的公平，這條路應該是自然實現的，根本不需要官員去審批，決定到底是大學生還是農民工應該成為本地市民，而是應該按照生活節奏滿足他們的合法需求，從事實上去認定，按照他們對城市的貢獻逐漸返還權益。”王太元說，被管制的人永遠不會有公平感，居住證制度的設計正是為外來人口提供上升階梯。

居住證是選擇階梯

2002年6月，上海市發布《引進人才實行〈上海市居住證〉制度暫行規定》，首先在全國推出了居住證制度。申領的對象僅限于具有高學歷的境內外各類人才。此后，深圳、湖南、浙江等地相繼開始嘗試。實際上，在較早實行這項制度的城市，都帶有明顯的精英色彩，以吸引和留住人才為最終目標，居住證只不過是人才戰略的附屬物。

而2011年前后加入居住證制度實踐的城市，則更多將其作為替代“暫住證”的管控手段。“有些地方的居住證和暫住證沒有太大區別，不與進城外地人資源分配、權益分享掛鉤，不與本地常住戶口對接，這樣的居住證持有者永遠還是外地人，而不是本地市民。”王太元說，居住證是把一個人的合法生存考驗期變成制度性的選擇階梯，制度設計這個階梯，個人走到什么程度完全自由選擇，他在這個城市生活不下去，自然會離開。

2010年5月，國務院在深化經濟體制改革重點工作的意見中，首次提出在全國范圍內實行居住證制度。隨著《居住證管理辦法》的醞釀出臺，2012年無疑會是居住證從精英走向平民的轉折點。北京、安徽、江蘇、廣西等省市即紛紛宣布于今年開始推行。對于中央接手居住證制度主導設計，地方顯得積極性頗高，將城市人口的增長視作重要的政績。

2010年，重慶啟動戶籍制度改革時，就以2020年全市戶籍人口城鎮化率達到60%以上作為目標。去年底，重慶宣布平均每天6299名農村居民轉戶當上了城里人；而河北曾宣稱要在2015年使全省城鎮人口從3150萬增加到4100萬，而在該省去年末的城鎮化“十二五”規劃中，目標又悄然降低至3800萬。“有些省的規劃出來，上千萬的人口都變成城市人。這次的國務院通知強調戶籍改革屬于中央事權，實際上就是對一些地方下城市化指標的批評。”王太元說。

對北京這樣的大都市來說，更多的考量是居住證設計與人口控制的協調。2009年底，北京市實際常住人口為1970萬，已經突破了1800萬的紅線。從去年開始，北京的戶籍限制更是延伸到了購房、購車。“北京的居住證管理辦法去年基本擬定了，現在就等著中央法規的出臺。北京有700萬外來人口，必須穩妥。”

制度通道一經打開，中央和地方財政的分擔必須緊跟而上。目前各地的社保水平存在巨大差異，并且按照農民、城市居民、城鎮職工、公務員的層級進行保障，在這種體制下，居住證很難與福利相掛鉤。中央和地方應當明確提供權益的范疇和程度，中央公共財政必須保證國民待遇的均等化，“如果很多人都涌向上海、北京這樣的大城市，那么，平均在每個人身上的公共財政投入也應該跟著轉移過去。”王太元認為，地方財政也不能再將對外來人口的保障視作負擔。

“暫住證”時代即將終結，與之相關聯的歧視、不公正、漂泊感能否一同消匿，則是居住證所要解決的問題。2003年的遷徙自由是在孫志剛血的代價下實現，而更具尊嚴的社會流動則依賴于個人奮斗渠道的建設。