檢察建議的法律規制

檢察建議作為檢察機關履行法律監督職能的重要方式，長期以來，在拓寬監督渠道、創新監督方法、增強監督效果方面取得了較好的法律效果和社會效果。但同時也存在著缺少法律定位、效力無保障、操作不規范等問題。結合嵩縣檢察建議制發的司法實踐，筆者認為：應對檢察建議進行法律規制，明確功能，規制操作，大力推動該項工作的創新發展。

一、檢察建議的司法實踐

據不完全統計，2009年1月至2012年6月，嵩縣檢察院共制發檢察建議103份。其中公訴部門41份，反貪部門22份，預防部門14份，監所、民行部門各7份，控申部門5份，偵監部門4份，反瀆部門3份。通過對有關數據的分析，可以發現我院檢察建議的司法實踐呈現以下幾個特點。

(一)數量逐年上升，總量相對偏低

2009年以來，我院制發檢察建議的數量呈現出逐年上升趨勢。2009年全院共制發檢察建議35份，2010年為4l份，同比增長14.6%，而2011年僅上半年就制發27份，占到2009年全年制發總數的77．1％。表明對檢察建議的重視程度在整體上有所提高。僅公訴部門，每年制發檢察建議數占到全年受案數的5．8％、5．9％、11％，而其他部門全年制發數廖廖。

(二)類型相對集中，功能不盡相同

從我院制發的檢察建議內容看。主要分為兩大類型：一類是綜合治理類，即通過辦案參與社會治安綜合治理。該類建議書的主要內容表現為預防犯罪、幫助相關單位堵漏建制、加強安全監管等，共有55份，占到制發總數的53%；一類是訴訟監督類，即通過辦案向相關單位發出有關執法監督或案件審查的建議，共有47份，占到制發總數的47％。在該類建議書中，公訴部門占居數量最多，共制發41份，全部為訴訟監督類。

(三)業務性質不同，部門差異較大

由于檢察機關內設部門執法辦案活動各不相同，在制發檢察建議中也表現出較大的差異性。業務部門因其自身業務特點和條線考核要求，對檢察建議的制發情況也各不相同。其主要表現為：首先，制發數量不均衡。從統計可見，公訴部門制發檢察建議數量為4l份，占全院制發總數的39．8％，而其他業務部門制發數量均偏低；其次，文書用途不一致。反貪、反瀆、預防等部門所制發的檢察建議全部屬于參與社會治安綜合治理：偵監部門所制發的檢察建議部分用于綜合治理，部分用于訴訟監督，如針對立案監督向有關行政執法單位發出移送案件的建議；公訴、民行部門則全部是針對訴訟監督向公安、法院發出有關案件處理或糾錯的建議。由此可見，檢察建議的用途在不同部門呈現出涇渭分明的狀況，有的單純用于社會治安綜合治理，有的僅用于訴訟監督，在檢察建議的功能發揮上存在較大差異。

二、檢察建議制發過程中存在的問題

(一)法律依據缺失，效力得不到保障

檢察建議是檢察機關在實踐中探索的新型法律監督方式．但關于檢察建議的適用范圍、實施方法、程序保障等問題，缺乏法律的明確規定，更沒有在法律上賦予檢察建議執行的效力。實踐中的操作依據多為檢察系統內部的工作規定，缺乏法律的普遍執行力。由于檢察建議在制發過程中缺乏法定性、程序性、約束性等，法律地位不明確，導致檢察建議的權威性不足。檢察建議能否得到實施和落實，過于依賴被建議單位的主觀意愿，缺乏具有法律約束力的執行程序和法律后果作為保障．在一定程度上也影響了檢察建議作用的充分發揮。對于相關單位來講，檢察建議只是一個參考，其效力還遠遠不及審計、工商等部門發出的整改意見之類的文書更能引起重視，由于缺乏強制力，檢察建議在制發過程中就難免流于形式。如部分綜合治理類的建議，在發出后，被建議單位盡管有回復，但多數無實質意義，有的僅僅是應辦案單位要求而出具回復．并無實際的整改措施或效果。因此，檢察建議在預防犯罪、堵漏建制方面的作用難以真正發揮。

(二)定位不準，影響功能發揮

從當前的檢察工作實踐來看。檢察建議在類型上主要分為兩大類，即參與綜合治理類和實行訴訟監督類，兩者在性質上并無實質的區別，只是側重點不同而已。如果僅認為，檢察建議只是檢察機關參與社會治安綜合治理才發出，而忽視了檢察建議的訴訟監督功能，那樣勢必會影響檢察建議作用的充分發揮。

(三)缺乏統一管理，制發程序混亂

實踐中，檢察機關各業務部門由于各業務條線部署和要求不同，各業務部門在檢察建議制發過程中的做法也不相同，制發過程普遍存在缺乏統一管理，操作較為混亂。一是文書制作不統一。各業務部門對制發的檢察建議，缺乏院統一管理。基本是以業務口為體系，自成一體，各自制發，各自編號。如反貪部門的檢察建議使用立案案件的編號，其他部門的檢察建議均由部門獨自編號。二是內容表述多種多樣。主要表現在援引依據、同復時間、落款等的表述，缺乏統一的規范，如有的提出整改回復期限為一周，有的為一個月，還有的使用“盡快”、“抓緊”等模糊詞語。三是制發的名義不同。有的檢察建議以院的名義制發，有的則以科室的名義制發。四是審批、報送要求不同。有的部門制發檢察建議實行三級審批，需經承辦人擬制、科長把關、主管檢察長最后簽發，有的部門則是二級審批，只要部門負責人簽發即可，有的需報送上級院備案，有的沒有此項要求。

三、檢察建議的法律規制

(一)完善立去，明確定位

長期以來．檢察建議書與檢察意見書．一直是檢察工作中相互并存，各自發揮作用，旨在結合辦案向相關單位發出各種監督建議或意見的檢察文書。但在適用依據方面．只有檢察意見書獨有“名分”。如《刑事訴訟法》第169條規定．對法院審理存在違反訴訟程序的及第222條規定，對法院減刑、假釋不當的，檢察機關均可采取“提出糾正意見”、“提出書面糾正意見”；但同樣在實踐中發揮著巨大作用的檢察建議，其適用依據卻一直缺少法律的明文規定，可以搜尋的只是檢察機關制定的各種規范性文件。

筆者認為，有必要在立法上．將檢察建議分別規定在《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中，以確立檢察建議的法律地位。《人民檢察院組織法》綜合規定人民檢察院的檢察建議權，三大訴訟法分別規定檢察建議在訴訟行為中的具體運用。

(二)立足監督，務求實效

筆者據多年司法實踐觀察，檢察建議除了通常意義上的參與社會治安綜合治理功能外，其在司法辦案中的訴訟監督功能也愈加突出。實踐證明，此類建議發出后的效果也最為明顯。如民行部門檢察建議，對象是法院，建議的內容多屬于對錯誤生效裁判或裁定的糾正，而且在制發前都做了充分的溝通，且在提出的強度上較為緩和，較剛性的抗訴書而言，更易于法院接受，也更易于提高司法效率，因而全部被采納整改。此外，據實踐中了解，偵監部門在辦案中同樣存在不少宜適用訴訟監督類檢察建議的情形。如公安未正式提請逮捕前的案件溝通，偵監部門經審查，對未構成犯罪或證據欠缺的案件，通常建議撤回或建議繼續偵查。只是由于缺少檢察建議的法律明文規定，而根據工作需要，創新出一種審查意見書的方式向辦案單位發出。實踐證明，此類建議發出后，也受到公安機關的大力重視與認可，采納效果明顯。所以，檢察建議一旦經法律明確定位后，其在發揮法律監督方面的作用還大有空間。

相比而言，參與社會治安綜合治理的檢察建議，因其內容過于原則或整改建議不夠到位，實際發出后的效果倒不很理想。所以，在明確了檢察建議的功能定位后，有必要立足監督，著力提高此類檢察建議的質量。唯有給被建議單位帶來實際效用的建議，才能受到被建議單位的重視與認可，才能確保檢察建議的權威和效果。

(三)規范程序，統一格式

目前，當務之急是檢察機關對檢察建議的運用要引起足夠的重視，對制發檢察建議的條件、內答、形式、格式等進行統一，規范檢察建議的提起、審批、備案、督促等程序。即明確規定檢察建議的制發應遵循統一的格式，并報請檢察長審批或提請檢委會討論決定后，以檢察院的名義送達有關單位，同時應報送上一級人民檢察院備案。同時對檢察建議的歸口管理，由院辦公室統一負責檢察建議書的文稿審核、編號等工作，各承辦部門負責檢察建議的跟蹤回訪及督促落實等工作。使檢察建議工作進一步制度化、規范化。尤其在今后的工作中，要注意區分訴訟監督類建議與綜合治理類建議適用的不同格式，即檢察意見書與檢察建議書兩種范式。