縣（市、區(qū)）人民檢察院派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的實(shí)踐思考

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的改革，仍然是在摸索中進(jìn)行，可借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)少之又少。實(shí)踐出真知，只有將現(xiàn)行客觀存在的事物加以研究并總結(jié)其中的規(guī)律，才能更好的服務(wù)理論研究、服務(wù)上級領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)決策。筆者以山西省大同市南郊區(qū)人民檢察院（以下簡稱“南郊區(qū)院”）為研究對象，對縣（市、區(qū)）人民檢察院派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的運(yùn)行實(shí)踐進(jìn)行一些探索和研究，以期進(jìn)一步完善此項(xiàng)改革成果。

一、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室運(yùn)行過程中面臨的困難和出現(xiàn)的問題

（一）設(shè)置派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室還沒有得到法律層面的認(rèn)可

從派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室風(fēng)風(fēng)雨雨、坎坎坷坷的發(fā)展歷程看，除了政策變化因素外，沒有在國家法律層面上的依據(jù)，是其自身命運(yùn)多舛的一個先天性原因。在現(xiàn)有的基層司法機(jī)構(gòu)體系中，有關(guān)人民法庭、公安派出所的設(shè)置及其職能的法律依據(jù)比較明確，而關(guān)于檢察室的規(guī)定不夠明確且缺位現(xiàn)象突出。《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》作為檢察機(jī)關(guān)的“內(nèi)部”文件，相對于《人民法院組織法》和《公安派出所組織條例》等法律規(guī)范而言，其效力明顯存在差別；鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室只能長期根據(jù)“內(nèi)部工作規(guī)定”探索性地開展工作，機(jī)構(gòu)設(shè)立及工作職能均缺乏法律依據(jù)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作面臨的最大問題和困難，也直接導(dǎo)致了部分基層檢察院雖具備設(shè)置檢察室的條件，卻因法律依據(jù)不足而難以實(shí)施；也由于法律依據(jù)不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設(shè)置與否很大程度上取決于地方黨委政府的認(rèn)同和支持程度。［1］

（二）派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職能定位不明確、組織體制不統(tǒng)一

設(shè)置派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是檢力下沉的一種實(shí)現(xiàn)方式，是法律監(jiān)督職能的延伸，法律監(jiān)督屬性是其唯一的職能定位。然而，在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職能定位卻在具體的事務(wù)性工作中迷失了方向，一方面，由于派出院授權(quán)不明確，檢察室權(quán)力“無限”擴(kuò)張，自行查辦職務(wù)犯罪案件、隨意插手經(jīng)濟(jì)糾紛等，成為名副其實(shí)的“小檢察院”；另一方面，由于先天不足，檢察室的工作要受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府制約，權(quán)力弱化，被鄉(xiāng)鎮(zhèn)“養(yǎng)起來”，成為可有可無的擺設(shè)。

（三）派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室沒有完善的檢務(wù)保障機(jī)制

派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室尷尬的法律地位和現(xiàn)有的分級財(cái)政保障體制，使得其沒有建立起獨(dú)立的檢務(wù)保障機(jī)制，檢察室檢務(wù)保障“一地一制”、“一任一制”，［2］隨意性較大。一方面，派駐檢察室的辦公經(jīng)費(fèi)由派出院負(fù)責(zé)，但派出院的財(cái)政經(jīng)費(fèi)并未因存在派出機(jī)構(gòu)而增加，更無從談有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障。另一方面，檢察室向駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請經(jīng)費(fèi)，解決部分經(jīng)費(fèi)不足困難，其合法性值得推敲，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無義務(wù)負(fù)擔(dān)檢察室的經(jīng)費(fèi)保障。其實(shí)，這種向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請經(jīng)費(fèi)的做法所產(chǎn)生的負(fù)面影響影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室本身存在的積極意義。

（四）內(nèi)部業(yè)務(wù)管理不規(guī)范

目前，派出院對檢察室的管理沒有統(tǒng)一的模式。有的由業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)管理，有的由政工或辦公室等綜合部門統(tǒng)一管理，沒有規(guī)范的業(yè)務(wù)管理部門。人員管理尚存有漏洞，部分檢察室還聘請了非檢察機(jī)關(guān)的人員，即使為本院工作人員，也大多以兼職為主，大部分時間在機(jī)關(guān)工作，無暇顧及檢察室工作，對這些人員如何進(jìn)行規(guī)范尚不明確，即使管起來，也往往流于形式。在規(guī)范化管理上，工作制度、業(yè)務(wù)流程、檢察人員規(guī)范等很混亂，與轄區(qū)各級人大代表、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)制度及向派出院工作報(bào)告制度形同虛設(shè)，沒有建立起相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制。另外，由于上級院未將鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作列入考評的范圍，派出院將更多的精力集中在各業(yè)務(wù)部門有具體考評指標(biāo)的工作上，而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室如何實(shí)行業(yè)務(wù)考核，結(jié)果是想管就管、不想管也沒什么大問題，反正未列入上級考核范圍，不會對全院整體工作造成影響。管理上的不到位，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室很難走上科學(xué)化、專業(yè)化、規(guī)范化的發(fā)展軌道，嚴(yán)重制約了其健康有序發(fā)展。

二、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職能定位和組織體制結(jié)構(gòu)

南郊區(qū)院近二十年派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的經(jīng)驗(yàn)表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室作為檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉工作的有效載體，明確的職能定位，規(guī)范的職責(zé)任務(wù)以及科學(xué)合理的組織體制結(jié)構(gòu)，是其得以生存發(fā)展的基石。

（一）派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的職能定位和承擔(dān)的任務(wù)

1、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室案件舉報(bào)、控告、申訴的受理職能，架起檢民之間的“連心橋”。檢察室對其轄區(qū)范圍內(nèi)的任何控告、檢舉和自首材料進(jìn)行受理審查，如果控告、檢舉材料情況不屬檢察機(jī)關(guān)管轄的，立即將其轉(zhuǎn)交其他單位和部門辦理，并進(jìn)行跟蹤督促；如果線索材料屬檢察機(jī)關(guān)管轄的，報(bào)檢察長批準(zhǔn)后，配合派出院有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查。從南郊區(qū)院的實(shí)踐看，通過日常接待、專題咨詢和定期幫扶三個渠道，為群眾提供全方位的法律服務(wù)。

2、發(fā)現(xiàn)、受理職務(wù)犯罪案件線索，積極開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作，延伸檢察機(jī)關(guān)預(yù)防和查辦職務(wù)犯罪案件觸角。對職務(wù)犯罪案件，檢察室應(yīng)限于對案件材料性質(zhì)不明、難以歸口線索的初核，對需要立案偵查的案件應(yīng)該轉(zhuǎn)交派出院有關(guān)部門辦理，做到不失職，不越位。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委聯(lián)合探索涉農(nóng)職務(wù)犯罪預(yù)防新途徑、新舉措，在開展涉農(nóng)職務(wù)犯罪預(yù)防工作過程中，積極探索，協(xié)助基層組織從源頭上預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生。加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”行政執(zhí)法人員的法律監(jiān)督，預(yù)防和糾正行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守和貪污受賄等不法行為。據(jù)統(tǒng)計(jì)，南郊區(qū)院鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室2006年以來受理職務(wù)犯罪案件的人員性質(zhì)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人員和村干部三塊加起來就是88%，受理后查辦涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件141人，挽回經(jīng)濟(jì)損失6000余萬元，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室延伸預(yù)防和查辦職務(wù)犯罪案件的觸角作用很大。而從2006年以來查辦職務(wù)犯罪案件領(lǐng)域分布來看，近年來，隨著黨和政府對“三農(nóng)”問題的重視程度日益加大，發(fā)生在農(nóng)村新領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，歸根結(jié)底要通過加強(qiáng)社會主義法治、強(qiáng)化法律監(jiān)督來解決，通過派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，延伸法律監(jiān)督觸角，強(qiáng)化對農(nóng)村權(quán)力的監(jiān)督制約，確保農(nóng)村基層組織及其人員依法依規(guī)辦事。

3、加強(qiáng)執(zhí)法和審判活動環(huán)節(jié)的法律監(jiān)督工作。對轄區(qū)內(nèi)公安派出所和人民法庭執(zhí)法、審判活動進(jìn)行法律監(jiān)督，包括對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會、司法所的調(diào)解活動進(jìn)行監(jiān)督。主要手段是糾正違法、受理職務(wù)犯罪線索、受理對于民事、行政裁判和執(zhí)行不服的申訴以及協(xié)助、配合職偵部門調(diào)查、偵查。筆者認(rèn)為，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)設(shè)置派駐檢察室，不是強(qiáng)調(diào)一般意義上所提到的“公檢法”三家并行存在論，從延伸法律監(jiān)督觸角、服務(wù)大局服務(wù)人民和建立中國特色社會主義農(nóng)村檢察制度的高度看，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室在廣大農(nóng)村應(yīng)當(dāng)而且也實(shí)際發(fā)揮了不可替代的作用。

4、監(jiān)督并配合社區(qū)矯正工作，對人民檢察院決定不起訴的人員進(jìn)行幫教。監(jiān)督是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所等對監(jiān)外服刑人員監(jiān)管工作的法律監(jiān)督，這項(xiàng)工作是基層檢察院的薄弱環(huán)節(jié)。配合是對派出院監(jiān)所檢察部門的工作進(jìn)行協(xié)助配合，是監(jiān)所檢察部門深入到村社的前哨。檢察室要發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極參與社區(qū)矯正工作，掌握本轄區(qū)內(nèi)被不起訴人員回歸社會的情況，包括關(guān)注被害人的訴求情況，幫助他們更好地修復(fù)關(guān)系、化解矛盾、恢復(fù)平衡。

5、立足檢察職能，配合有關(guān)部門開展社會管理綜合治理工作，深入廣泛開展法制宣傳教育，引導(dǎo)群眾依法維護(hù)自身合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的視域下，作為對現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的執(zhí)法理念應(yīng)當(dāng)隨之發(fā)展與轉(zhuǎn)變。在農(nóng)村，有三個層面的問題需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室亟待解決，一是促進(jìn)村級組織管理水平的提高。結(jié)合近年來查辦村級組織的職務(wù)犯罪，研究發(fā)案規(guī)律，圍繞農(nóng)村中帶有普遍性的村務(wù)公開、財(cái)務(wù)管理等問題，幫助查缺補(bǔ)漏，建章立制，促進(jìn)農(nóng)村基層組織內(nèi)部管理的規(guī)范化。二是推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織管理水平的提升。深入開展土地管理、惠農(nóng)資金管理使用等問題的專題調(diào)研、調(diào)查，對有關(guān)基層行政執(zhí)法部門在管理活動中存在的漏洞、不規(guī)范問題和容易產(chǎn)生腐敗的環(huán)節(jié)，及時向黨委政府和有關(guān)部門提出建議對策，幫助他們有針對性地完善制度，提高管理水平，創(chuàng)新管理模式。三是切實(shí)加強(qiáng)社會治安綜合治理。積極參與基層社會治安防控體系建設(shè)，配合有關(guān)部門開展社會治安重點(diǎn)地區(qū)集中排查整治活動。

（二）派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的組織體制結(jié)構(gòu)

1、管理體制。以南郊區(qū)院的實(shí)踐為研究對象，作為專門協(xié)調(diào)派駐檢察室的歸口部門——基層指導(dǎo)科，從設(shè)置第7個檢察室時就應(yīng)時成立了。這是南郊區(qū)院設(shè)置派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的鮮明特色和管理體制創(chuàng)新，但該機(jī)構(gòu)由于種種原因從2005年以來沒有運(yùn)行，管理體制亦有變化，從分管檢察長分管到檢察長直管再到分管檢察長分管。筆者認(rèn)為，南郊區(qū)院設(shè)立的基層指導(dǎo)科對設(shè)置派駐檢察室的基層院有借鑒意義，因?yàn)殡S著派駐檢察室數(shù)量的增加（一般以5個為設(shè)置起點(diǎn)為宜），其工作性質(zhì)相同，但規(guī)范化要求卻日益提高，基層指導(dǎo)科協(xié)助檢察長對派駐檢察室進(jìn)行管理，一方面使得檢察長從紛繁復(fù)雜的具體事務(wù)性工作中脫身出來，謀劃高起點(diǎn)的服務(wù)大局工作；另一方面，發(fā)揮基層指導(dǎo)科的參謀助手作用，規(guī)范管理派駐檢察室工作。

2、機(jī)構(gòu)設(shè)置。一是機(jī)構(gòu)名稱，南郊區(qū)院從設(shè)置檢察室以來，一直將“大同市南郊區(qū)人民檢察院**鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室”作為規(guī)范名稱，這一機(jī)構(gòu)名稱既符合高檢院有關(guān)規(guī)范管理檢察室的文件精神，又與檢察室的歷史沿革一脈相承，較準(zhǔn)確地反映了其地位和作用。筆者建議，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室應(yīng)在全國或一個省的范圍內(nèi)統(tǒng)一設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)形象（IP），樹立檢察室的品牌意識。二是機(jī)構(gòu)規(guī)格，南郊區(qū)院設(shè)置派駐檢察室同機(jī)關(guān)多數(shù)科室一樣，沒有行政級別。筆者建議，單靠檢察機(jī)關(guān)無法解決行政職級問題，只有將派駐檢察室的規(guī)范上升到法律層面，明確檢察室的職能定位，才能從根本上解決此問題。［3］

3、人員編制。一是隊(duì)伍專業(yè)化，南郊區(qū)院除在檢察室運(yùn)行初期從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聘用人員外，從1997年始全部為在職檢察人員。南郊區(qū)院特別重視對檢察室主任的選任，2007年以前，檢察室主任一般由在機(jī)關(guān)工作多年、經(jīng)驗(yàn)豐富的檢察官擔(dān)任，2007年后適應(yīng)形勢發(fā)展，先后派出年輕干警充實(shí)檢察室。二是人員數(shù)量不固定，受基層院人員編制的影響，派出檢察室干警總量和每個檢察室的人員沒有固定，目前，南郊區(qū)院檢察室的干警人數(shù)為33名，平均每個檢察室為3人，占全院人數(shù)四分之一。三是人員職級不平衡，由于檢察室的職級未確定，檢察人員職級“按人不按單位”，檢察室負(fù)責(zé)人多半無職級，因此，筆者建議，應(yīng)從根本上解決此問題，重新明確檢察室的職級。

三、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的檢務(wù)保障

在對派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室研究時，不得不對檢務(wù)保障這個課題進(jìn)行專門深入的研究。按照高檢院建設(shè)“五化”檢察室的要求，［4］加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和信息化建設(shè)是其中一項(xiàng)重要的內(nèi)容。從南郊區(qū)院的實(shí)際看，除一個檢察室有相對獨(dú)立的辦公區(qū)域外，其余檢察室均無獨(dú)立辦公用房，檢察室的辦公場所、基本建設(shè)和購置技術(shù)裝備等費(fèi)用基本依賴于駐地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持，辦公用房缺少、經(jīng)費(fèi)不足等問題影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室日常工作的開展，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的發(fā)展壯大。?針對上述情況，筆者建議，完善財(cái)政保障體制，加大對派出機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物投入。財(cái)力充裕并有轉(zhuǎn)移支付能力的派出院可以考慮對派出機(jī)構(gòu)爭取獨(dú)立編制，單列戶頭，實(shí)現(xiàn)財(cái)政直接撥款。條件不具備的，要從本院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)中擠出必要的經(jīng)費(fèi)保障派出機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)，同時可考慮向上級檢察機(jī)關(guān)和本級財(cái)政爭取計(jì)財(cái)援助和專項(xiàng)補(bǔ)助。派出機(jī)構(gòu)的辦公用房、交通工具、辦公設(shè)備等都要納入派出院或上級院年度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，統(tǒng)籌解決；高檢院會同國家發(fā)改委修改現(xiàn)行的《人民檢察院辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，應(yīng)增加對各級人民檢察院派出機(jī)構(gòu)辦公用房的建設(shè)要求。

注釋:

［1］鄭紅：《發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的思考》，載《人民檢察》2008年第22期。

［2］“一任一制”：是指隨著基層檢察院檢察長換屆或交流，因新任檢察長和領(lǐng)導(dǎo)班子的不同而采取不同的保障措施。

［3］尤其是2005年以來公安派出所機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所根據(jù)所轄區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口數(shù)量和地域面積等劃分為不同行政級別的派出所，檢察機(jī)關(guān)的派駐檢察室面臨法律監(jiān)督地位尷尬境地。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室可以借鑒公安派出所“上白下藍(lán)”的對外形象設(shè)計(jì)，統(tǒng)一對內(nèi)外形象，方便人民群眾的訴求，彰顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室寓檢于民的親和力。

［4］椐《李如林在全國檢察機(jī)關(guān)派駐基層檢察室建設(shè)工作座談會上強(qiáng)調(diào)，統(tǒng)籌推進(jìn)派駐基層檢察室“五化”建設(shè)》，檢察室“五化”建設(shè)即，一是加強(qiáng)職能規(guī)范化建設(shè)，二是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)正規(guī)化建設(shè)，三是加強(qiáng)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，四是加強(qiáng)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，五是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和信息化建設(shè)。載《檢察日報(bào)》2011年10月13日。