南海“宣言”如何走向“準則”

10年前，中國與東盟各國外長及外長代表在柬埔寨王國首都金邊簽署《南海各方行為宣言》，并將制訂“南海行為準則”作為目標。10年后，當金邊又一次迎來中國與東盟各國外長及外長代表，“南海行為準則”的目標不僅沒有實現，反而看上去離得更遠。

柬埔寨外交大臣賀南洪在會議閉幕當天舉行的新聞發布會上表示：“作為東盟輪值主席國，柬埔寨一直努力在東盟個別國家與中國之間進行協調，但個別東盟國家以南海問題相要挾，這是柬埔寨所不能接受的，導致本次東盟外長會議未能達成聯合聲明，我對此表示遺憾。”

對于這樣的會議結果，多位專家在接受《中國新聞周刊》采訪時不約而同地說了一句話：“既意外，又不意外。”

東盟外長會議不是法庭

自1998年就擔任柬埔寨外交大臣的賀南洪經歷了十多次東盟外長會議，也在會議閉幕時一次次地在聯合聲明上簽下了自己的名字。但當賀南洪此次再度在金邊以輪值主席國代表的身份主持東盟外長會議時，例外卻發生了，他只能“遺憾地”對外宣布，會議未能達成聯合聲明。

1967年8月，印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、文萊、越南、老撾、緬甸和柬埔寨10國成立東南亞國家聯盟，簡稱東盟。同年起，東盟外長會議每年召開一次。

今年是東盟成立也是東盟外長會議機制啟動的第45個年頭，在區域內問題上總能努力達成一致并發表聯合聲明的東盟外長會議，卻因為菲律賓、越南堅持要將同中國的南海爭端寫進聯合聲明而“金身告破”。

和賀南洪隱諱地指出是“個別國家”不同，東盟秘書長、泰國人素林直接點名，埋怨菲律賓和越南，稱兩國一直要求在會議的聯合聲明中提及南海爭端和最近的所謂“黃巖島爭議”。

“感到意外是因為這是45年來的第一次。不意外則是當前南海局勢出現了一些新的變化，菲、越兩國在南海問題上采取不合情理的立場和做法，還有美國為實施重返亞太戰略而公然插手南海爭端。” 中國外交部公共外交咨詢委員會委員、中國外交部亞洲司前司長張九桓對《中國新聞周刊》說。

美聯社報道稱，菲律賓和越南針對此次金邊會議準備了兩項牽制中國的措施，其中之一是以2002年中國和東盟十國達成協議的《南海各方行動宣言》為基礎，制定可以通過國際法強行禁止在糾紛地區動用武力的“南海行為準則”草案。

7月11日抵達金邊的美國國務卿希拉里·克林頓出席了東盟外長會議，在會上指向明顯地表示：“在南中國海爭端上，任何國家都不能通過強壓、恐嚇、威脅、武力來解決問題。”

去年雖然也有人說南海爭端是地區熱點，但中國前駐越南大使齊建國看來，當時南海并沒有發生什么大的沖突事件，中越之間發生的“5·26割纜事件”也只是局部海上摩擦事件，如果非要說是熱點，那也只是被國內外輿論炒熱的。

今年，形勢卻發生了變化，出現了好幾起熱點事件。比如4月的中菲黃巖島對峙事件，還有越南國會6月通過《越南海洋法》，將中國的西沙群島和南沙群島包含在所謂越南“主權”和“管轄”范圍內。

齊建國對《中國新聞周刊》說：“在當前形勢下，菲律賓和越南還要把黃巖島問題寫進聯合聲明，這是把自己的‘私貨’硬塞進東盟外長會議，逼著東盟其他國家在中國和菲、越之間站隊，必然會引起反感和反對，難以達成一致。”

“我們已經告訴其他成員國，東盟外長會議不是法庭，它不是一個給爭端做判決的地方。”賀南洪在會議閉幕后的記者會上說。

作為會議輪值主席國的柬埔寨官方還明確否認因為中國的因素才反對在會議聲明中提及黃巖島。

《宣言》落實陷入困境

《南海各方行為宣言》（以下簡稱《宣言》）的簽署，讓那次在金邊舉行的東盟外長會議有了不同以往的超重分量，也讓南海在此后數年擁有了一段相對平靜的歲月。

《宣言》是中國與東盟簽署的第一份有關南海問題的政治文件，強調通過友好協商和談判，以和平方式解決南海有關爭議。在爭議解決之前，各方承諾保持克制，不采取使爭議復雜化和擴大化的行動，并本著合作與諒解的精神，尋求建立相互信任的途徑，包括開展海洋環保、搜尋與求助、打擊跨國犯罪等合作。

如果不是南海的平靜此后被打破，此次經過10年輪回重返金邊的東盟外長會議上，賀南洪或許能在“南海行為準則”繼續簽下自己的名字。當然，也有可能更早，不用等到會議重回金邊。

從《宣言》簽署到2009年初的六年多時間，是南海的一段相對穩定期，沒有發生引發國際社會廣泛關注的“熱點事件”。

2009年初開始，形勢再起變化。2月17日，菲律賓國會通過“領海基線法案”，將黃巖島、所占南沙部分島礁納入它的領土管轄范圍。3月8日，美國海軍潛艇監測船“無瑕”號與5艘中國船只在南海發生對峙。5月6日，馬來西亞和越南共同向聯合國相關委員會提交了200海里“外大陸架劃界案”，5月7日，越南又單獨提交。中國外交部對此提出嚴正抗議，并明確表示，兩國所作所為嚴重侵犯了中國的主權、主權權利和管轄權，是非法的、無效的。

“這些事情疊加在一起，促使南海問題開始升溫。”中國南海研究院海洋科學研究所副所長劉鋒對《中國新聞周刊》說。

同樣是在2009年，奧巴馬就任美國總統，此后，其政府開始了全球戰略重心向亞太地區東移的步伐。推動南海問題東盟化、國際化，則是菲律賓、越南一貫的策略，特別是自從1995年越南加入東盟以后，這一趨勢得以清晰化。美國戰略重心東移，恰好符合它們的需要。2010年7月，希拉里·克林頓在越南首都出席東盟地區論壇時針對南海問題發表的講話，標志著美國高調介入南海問題。

劉鋒分析說，菲律賓和越南在南海上頻頻生事，這些違背《宣言》精神的做法讓《宣言》的落實陷入非常困難的境地。雖然《宣言》10年前就提出將制定“南海行為準則”作為目標，但現實條件目前來看并不具備。

“要制定‘準則’，首先是要把《宣言》落實好。只有先把《宣言》落實好，再去制定‘準則’，那樣才水到渠成、順理成章。否則搞‘準則’是為了什么呢？落實不了，‘準則’就成了一紙空文。”張九桓對《中國新聞周刊》說。

劉鋒表示，作為落實《宣言》的一部分，“南海行為準則”探討的只是沖突管控機制，而并非某些國家所臆想的爭端解決機制。南海爭端最終的妥善解決，還是有賴于中國與有關當事國的雙邊外交談判。

“東盟外長會議這樣的多邊場合并不是討論南海爭端的合適場合，而美國的插手更是起了非常不好的作用。”張九桓說。

關于中國在南海問題上的立場，中國外交部部長楊潔篪在東盟地區論壇外長會上進行了明確闡述：中方對在《宣言》得到各方切實遵守的基礎上啟動關于“南海行為準則”的討論持開放態度。關鍵是各方要切實按照《宣言》精神保持自我克制，不采取使爭議擴大化、復雜化和影響和平與穩定的行動。希望各方多做增進互信、促進合作的事，為“準則”的制定創造必要條件。

不斷擴展的多邊外交機制

“只有東盟外長會議沒有發表聯合聲明，其他四個會議都比較順利地進行，并達成了很多共識。一個沒有發表出來的聯合公報，不應是這次會議的全部。”張九桓說。

東盟外長會議如今已擴展為一套多邊外交機制，由5個重要會議組成，分別是：東盟外長會議；“10+1”會議，即東盟與中國、美國、日本、歐盟、俄羅斯、澳大利亞、新西蘭、加拿大、韓國、印度等對話伙伴國外長分別舉行的會議；“10+3”外長會議，指東盟10國加中、日、韓3國外長舉行的會議；東盟地區論壇；東亞峰會外長會議。

對于作為輪值主席國代表的柬埔寨外交大臣賀南洪來說，東盟外長會議未能發表聯合聲明是一種遺憾，但他同時也表示，與會各方仍達成了很多共識，本次會議對推動東盟一體化建設進程起到了重要作用。

新加坡《聯合早報》的評論中稱目前各方圍繞著南海的博弈進入“實力比拼”時代，其中特別提到，美中之間則是全方位的綜合較量與博弈，但美國沒有直接介入南海爭端的意愿，所謂“實力比拼”是一場“擠壓加談判”的博弈過程，實力出結果。

齊建國向《中國新聞周刊》提供了一組數據。目前中國和東盟自貿區建設不斷深化，雙方貿易額去年已超過3600億美元，東盟已是中國的第三大貿易伙伴，僅次于歐盟和美國。目前中國和東盟領導人已有共識的是，到2015年，雙方貿易額將超5000億美元。而美國現在是4100億美元。

“5000億是一個留有余地的數字，我個人觀點是，按照現在20%的增速，明年就能到5000億，就有可能超過美國。”齊建國說。