鄉鎮檢察室在社區矯正法律監督中存在的缺陷和建議

鄉鎮檢察室是基層檢察院在鄉鎮設立的派出機構。最高人民檢察院在2009年2月27日下發的《2009-2012年基層人民檢察院建設規劃》中明確提出：堅持工作重心下沉，把檢察工作服務科學發展的陣地前移，深入街道、鄉鎮、社區，面對面傾聽和解決人民群眾的訴求，積極探索派駐街道、鄉鎮、社區檢察機構建設。在新形勢下，探索建立鄉鎮檢察室，是檢察機關服務鄉鎮經濟社會發展、促進農村社會和諧穩定的客觀需要，是實現檢力下沉、與鄉鎮深化共建、完善基層司法工作機制的一個有益探索，其本身就是一項社會管理創新。

社區矯正是非監禁刑罰執行方式，是指將符合法定條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體、民間組織和社會志愿者的協助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動。社區矯正是我國近年來社會管理創新的一項重大改革。2009年，“兩院兩部”聯合下發《關于在全國試行社區矯正工作的意見》（以下簡稱《意見》），決定在全國范圍內試行社區矯正，其適用范圍主要包括被判處管制、被宣告緩刑、被暫予監外執行、被裁定假釋以及被剝奪政治權利并在社會上服刑的“五種”罪犯。在符合法定條件的情況下，對于罪行輕微、主觀惡性不大的未成年犯、老病殘犯，以及罪行較輕的初犯、過失犯等，應當作為重點對象，適用非監禁措施，實施社區矯正。2011年2月25日，全國人大常委會通過的《刑法修正案（八）》明確規定，對被判處管制、宣告緩刑、決定假釋的罪犯，實行社區矯正，這標志著我國社區矯正法律制度正式建立，也為檢察機關開展社區矯正法律監督提供了法律依據。因此，在新形勢下，鄉鎮檢察室如何有效地對社區矯正實施法律監督，突出監督重點，改進監督方式，增強法律監督的實效，就顯得尤其緊迫和重要。

一、鄉鎮檢察室在加強社區矯正法律監督中存在的缺陷

社區矯正法律監督的價值在于促進社會和諧、預防重新犯罪、降低刑罰執行成本，其作用日益明顯。但作為一個新事物、新嘗試，鄉鎮檢察室和社區矯正工作目前都還處在試點階段，還有很多不規范、不完善之處，需要在探索中規范，在實踐中發展。

（一）職能定位不明確

主要體現在兩個方面：一是對鄉鎮檢察室的職能定位不明確。在立法層面，對鄉鎮檢察室的法律地位、職能都沒有作出明確定位，只是根據最高人民檢察院的“內部規定”探索性地開展工作，主動性、機動性和獨立性都不強，很難發揮其貼近基層、面對群眾的“前沿”優勢和特點，這是當前鄉鎮檢察室開展社區矯正法律監督工作面臨的主要問題。二是對社區矯正的職能定位不明確。我國開展社區矯正采用的是先試點后立法的模式，其法律依據是兩高兩部制定的《關于在全國試行社區矯正工作的意見》，該《意見》對檢察機關與公安、法院、司法部門在社區矯正工作中承擔的職責規定不明確，特別是對檢察機關社區矯正法律監督的具體地位、職能以及監督程序、矯正對象申訴處理等沒有作出相應規定，使得目前社區矯正工作中檢察監督的法律依據不足，監督手段失之以軟。

（二）執法主體多元化

根據法律規定，在未實施社區矯正以前，公安機關一直承擔著對“五種”監外罪犯的刑罰執行工作。開展社區矯正試點工作后，主要是司法行政機關牽頭組織有關單位和社區基層組織進行具體工作，組織協調對社區服刑人員的教育改造和幫助工作，而公安機關則是配合司法行政機關對社區服刑人員進行監督考察。由于刑罰執法主體和社區矯正執法主體共存，從而導致檢察機關監督對象不明確，監督責任難以落實。依照《刑事訴訟法》和司法解釋的規定，人民檢察院應當對公安機關的執行工作進行監督，但是公安機關并非矯正措施的具體實施者；如果對司法行政機關進行監督，又明顯缺乏直接和足夠的法律依據。在此種情形下，鄉鎮檢察室的法律監督地位顯得非常尷尬，行使監督權就無所適從，不利于檢察監督工作的開展。

（三）監督缺乏強制力

第一，監督手段單一，鄉鎮檢察室開展矯正法律監督工作，主要是提出檢察建議或者糾正違法通知書等書面意見，但由于該書面意見不具有強制力，被監督單位可執行也可不執行，嚴重影響到監督力度。第二，監督方式具有滯后性，從目前的司法實踐看，鄉鎮檢察室對社區矯正的法律監督還停留在事后監督階段，無法對假釋、暫予監外執行的申報和審批的全過程進行有效監督。同時，根據《人民檢察院監外執行檢察辦法》，對于交付執行的有關法律文書的傳遞，主要依靠法院、監管部門以郵寄的方式進行，在時間上明顯具有滯后性，這也使得社區矯正檢察監督具有極大的“偶然性”，工作中容易出現漏洞。

（四）監督信息不暢通

由于法律規定不明，社區矯正工作有關職能部門之間的職責不清、銜接不緊密，造成鄉鎮檢察室不能及時、全面掌握社區矯正對象在“判決、接收、管理、教育、考核、獎懲、解矯”等各個環節的基本信息，對脫管、漏管現象不能及時監督。同時，由于裁定監外執行罪犯的法律文書與檢察監督部門脫節、矯正對象人戶分離、外出打工等因素，也是造成脫管、漏管現象發生的主要原因。

二、完善鄉鎮檢察室社區矯正法律監督的措施和建議

（一）立法應當明確鄉鎮檢察室社區矯正法律監督的職能

在新形勢下，立法機構應結合社區矯正實踐，吸收借鑒國外社區矯正立法的合理經驗，制定社區矯正法。第一，明確鄉鎮檢察室在社區矯正中的法律地位、職能和監督糾正程序，為開展社區矯正法律監督提供強有力的法律依據，做到有法可依，增強監督可操作性和實踐性。第二，明確社區矯正法律監督的歸責點，規定司法行政部門是社區矯正的執法主體，消除執法主體和工作主體不統一的現象，增強監督針對性和有效性，為推動社區矯正規范化建設，促進社區矯正工作順利健康開展，維護司法公正奠定良好的基礎。

（二）立法應當賦予鄉鎮檢察室對社區矯正具有同步監督權

對社區矯正工作，鄉鎮檢察室應當前移監督關口，變事后監督為同步監督，重點在交付執行、執行變更和執行終止環節進行同步監督，具體包括：１、查閱權。鄉鎮檢察室可以隨時派人介入，查看派出所、法庭、司法所等部門的相關法律文書等資料，聽取匯報，了解社區矯正的建檔和矯正情況，確保能及時發現、糾正社區矯正對象脫管、漏管的問題。２、審查權。根據情況的需要，可以提前介入假釋和暫予監外執行活動的監督，認真審查執行機關提請假釋和暫予監外執行的材料，發現問題及時提出糾正意見，防止違法假釋、暫予監外執行情況的發生。３、調查權。在發現違法行為后，可以調取相關材料，扣留、封存證據，詢問相關人員，并且有權要求有關部門或個人協助調查，從而防止權力濫用，促進公正廉潔執法。

（三）立法應當明確鄉鎮檢察室社區矯正法律監督的執行力

應將一些彈性條款設置為剛性條款，強化鄉鎮檢察室糾正違法的功能，明確被監督者應負的法律義務和后果，樹立監督權威。首先，明確在啟動糾錯程序上的強制力，規定被監督單位對鄉鎮檢察室提出的糾正違法意見，必須在規定時間內進行糾正，并將糾正結果向鄉鎮檢察室通報。對不及時糾正的，可申請由派出檢察機關向被監督單位的上級部門發送檢察建議書，督促被監督單位及時執行。其次，賦予一定的刑罰執行處分權。對宣告假釋和暫予監外執行的罪犯，如果發現罪犯有嚴重違反社區矯正管理規定的行為，不符合社區矯正條件的，鄉鎮檢察室可以啟動撤銷或部分恢復原有刑期的程序，有權建議法院暫緩執行或撤銷原裁定或決定。最后，賦予其相當程度的獨立偵查權，對在社區矯正工作中發現的職務犯罪案件線索，在條件許可的情況下，經檢察長批準，可以直接進行初核，初核后移交本院自偵部門偵查，并做好偵查中的配合工作。

（四）應著力加強社區矯正監督長效機制建設

在加強社區矯正法律監督中，協同本院監所部門，應注重加強監督機制建設。一是探索完善監外執行罪犯脫管、漏管的發現、糾正和責任追究機制，實現對社區矯正的動態監督，提高監督效率，切實預防和減少監外執行罪犯脫管漏管問題的發生，堅決杜絕“前糾后發”、“邊糾邊發”現象的出現。二是建立健全社區矯正工作聯席會議制度、工作銜接制度、信息共享制度和情況通報制度等協作、配合機制，形成工作合力，促進社區矯正工作健康順利開展，為維護社會和諧穩定做出積極貢獻。