誰來管理中國的海洋？

2012年5月中旬，中日兩國在杭州舉行海上安全保障首輪對話磋商。日方一位與會的防務專家事后說，日方在這次會議上的最大收獲，是見到了中方所有的海上執法部門。

4個月后，中日在釣魚島問題上起紛爭，上述部門中的海監、漁政部門出現在了釣魚島附近海域。一位知情人士告訴《中國新聞周刊》，還有一個部門事實上也有這個意向，但囿于船太小，未能成行。

除了這三家部門，中國的海上執法力量，還有海事和海關緝私部門，此即“五龍鬧?！?。也有人把海軍、環保、地礦、石油公司等納入進來，合稱“九龍”。但業內還是更加認可前一種說法。

在業內人士看來，這些部門分工并不夠明晰。而因為管理權限有模糊和重疊之處，責任也無法明確。

“五龍鬧?！?/b>

考察中國海洋管理責任部門，會發現它們在海上的權責范圍，更多是與其在陸地上的“地盤”息息相關。

海牙常設仲裁法院仲裁員、中國社會科學院榮譽學部委員劉楠來告訴《中國新聞周刊》，中國海上權力的劃分，不是依據海洋的屬性，而是把陸地上的管理職能自然延伸到海洋：漁業局負責陸地上的漁業，海洋的漁業也歸其管理；交通部、公安部、旅游局負責陸上的交通、治安、旅游，海上的交通、治安和旅游也交給它們管。

這種簡單復制陸地的做法，隨著新形勢的發展，逐漸暴露出局限性。劉楠來說，與陸地相互之間弱相關的特性不同，流動中的海洋更具有一體性特征，因而天然要求內部協調的管理方式，而不像陸地簡單分而治之。

在建國初期，管理長久以來少人問津的海洋，并不是一個多大的權力——1950年，中國水產品總產量僅為100.82萬噸，不到2011年產量的2%。

事實上，與其在過去幾千年面臨的遭遇一樣，在建國后相當長的時期內，海洋并沒有受到多大的關注——在國際上兩個陣營激烈對抗的冷戰時代，對海洋的關注很大程度上來自大洋彼岸的威脅。

國家海洋局在此間的命運，可以作為海洋在中國地位的一個注腳：這個海洋的主管部門，一直到建國15年后的1964年才成立。此后16年，它被海軍代管，負責為海軍提供技術支持，是國家“近岸防御”戰略的組成部分；1980年，它被劃歸國家科委代管，主要專注于海洋科研；1998年劃歸國土資源部管理后，其對“海洋國土”綜合管理的意味漸濃。像它的主管機關一樣，海洋之于中國的意義，也在多個角色之間不斷轉換。

“五龍”真正“鬧海”，還是改革開放以后，尤其是近一二十年的事情。其背后的決定因素，是隨著中國的大門開啟，海洋開始變得熱鬧了。

首先是國際貿易的增長，給中國海域帶來川流不息的船隊。1978年，中國的進出口總額為206億美元，到了2011年，這一數字達到了36421億美元，是前者的177倍。而海洋運輸承擔了其中80%以上的貨運量。1998年，原國家港務監督局和船舶檢驗局合并，組建交通部海事局，主要負責商船及航道管理。

外貿繁榮帶來了船隊，也帶來了走私。1999年，海關總署走私犯罪偵查局成立。

寂寥的海洋變身熱鬧的場所，海上治安也成了問題。1982年，海軍抽調一部分人，組建海上公安巡邏隊，1988年更名為海警，歸公安邊防領導。

海洋的傳統力量、海洋漁業的主管部門——農業部漁業局于1988年成立。此時，海洋上的條狀管理體制完成升級——此前，由于業務稀少，有的涉海部門沒有成立專門的海洋管理機構，只是在管理陸上的同時“順帶”管著海洋。相應的法律也是海陸兩棲功能。比如《礦產資源法》，就是既管陸地的礦產，也管海上的礦產。

1998年，國家海洋局的海上執法機構——中國海監總隊成立。此時，至少從名義上看，中國有了海上綜合執法部門。

但這個綜合部門成立之后，上述4家部門的職權范圍——漁政、航道、治安、緝私，它都無權過問。而奉行海上執法一體的國家，比如美國、日本，這些都屬于綜合執法部門的權屬范圍。

權責不明留下空白地帶

與此同時，那些本屬于“綜合”范圍內的事情，也面臨難以落實的困境。

國家海洋局原政策研究室副主任許森安告訴《中國新聞周刊》，在海岸帶的使用上，海洋局本來有協調權，但很難協調下來?！敖煌ú恳ê降?，農業部要建漁港，這兩個都是大部，比海洋局的級別要高，很難協調下來，只能讓他們自己坐下來協商。如果協商不成，就各做各的。”

來自廣東省邊防總隊的一份資料顯示，截至2009年，廣東省各個海上執法部門興建的碼頭已達170多個。其中邊防25個，漁政78個，海關緝私18個，海事局50多個。這種類似“圈地運動”建設的碼頭，存在著很多的重復建設。而一個能停靠5艘200噸船艇的碼頭，造價至少要3000萬元。

造船方面也存在同樣問題。在現有的體制下，一個部門要建一個船隊，一個船隊少說也有幾十艘船，而每艘船的造價都不是個小數目。許森安說，一艘千噸以上的船，其成本少說也有上千萬元。但各個部門的執法有忙有閑，比如漁政船，在休漁的時候無事可做，就趴在碼頭上消磨時間。

許森安還指出，由于部門之間的溝壑，一艘海監船在海上遇到需要救助的船只，也難以馬上施救，而是回來告訴海事部門，讓他們重新派船。而一艘船遠航一次花費巨大，有時要幾十萬甚至上百萬元。

另一方面，由于國家的海上投入被幾個執法部門分攤，每一個執法部門又面臨投入不足的問題，這影響了執法能力建設。有些部門的經費夠不著買大船，就造了很多小船，不僅無力承擔長距離執法，還隨時面臨升級換代的壓力。

劉楠來說，如果以近些年發展最快的中國海監和日本海上保安廳相比，不論在船舶的噸位還是裝備配置上看，中國還都存在一定的差距。

在這樣的能力配置下，海上發生的很多事情，執法部門可能鞭長莫及——或者是沒有發現問題，或者是發現了問題卻一時不能處理。

《中國新聞周刊》今年5月在海南采訪時，曾經聽到漁政部門的抱怨。他們說，近些年海上偷竊漁獲的現象有所增長，其中一個原因，是有時報警后海警未能及時到場。

三亞市海洋與漁業局局長章華忠也有同感。他對《中國新聞周刊》說，有時候接到外國船舶進入中國領海的舉報，由于海洋局的船比較小，他們請海警出海。但有時候，海警說沒船可派。

山東海警一位負責人曾經對媒體訴苦：從海警駐地到其所轄的千里巖島，去一趟要5個小時，光是油就要5噸，往返一次就要花掉5萬元。而當他們幾個小時后到達現場時，現場早已被海水沖刷得一干二凈。

章華忠說，自己比較理解海警的難處，這里面體制的因素很大?！霸谡卟幻骼实那闆r下，哪個部門去都有猶豫，有可能吃力不討好?！?/p>

長期跑南海的一位船長向《中國新聞周刊》透露，在出海捕魚這件事上，漁政和邊防也有不同考慮：漁政希望漁民多出去，因而在條件的把控上不是很嚴格；而邊防出于治安考慮，怕有人趁機偷渡，對出海條件控制得非常嚴格。

對海警現狀有過深入研究的中國社科院邊疆史地研究中心副主任李國強告訴《中國新聞周刊》，海上執法與陸上執法的一個顯著差別，就是前者的成本過高，如果不充分考慮到這一點，海警的作用很難充分發揮。

一位不愿意透露姓名的受訪專家說，在目前的體制下，執法方面很容易出現“爭權時一哄而上，做事時退避三舍”的情況，在中間留下一個長長的空白地帶。

立法掣肘

除了執法問題，體制設置對立法的影響也很明顯。

劉楠來說，上世紀80年代末制定《領海與毗鄰區法》時，本來想寫進主管機關，這樣更利于法律的執行。但在到底寫誰是主管機關這個問題上，卻犯了難?！皫堉嗡降滓獙懩臈l‘龍’呢？”在協商未果的情況下，最終只好留下空白。劉楠來說，現在看來，這是該法的一個缺陷。

在《海域使用管理法》中，把海域使用的管理權給了國家海洋局。但農業部漁業局對此有異議。因為按照以前的傳統，漁民開展養殖海域的管理權屬于該局。交通部海事局也有不同看法，之前它也擁有一部分海域的管理權。

中國海洋大學海洋法學研究所所長薛桂芳告訴《中國新聞周刊》，由于訴求及考慮不一樣，每個涉海部門制定的法律，都缺乏足夠的全局意識，而是強化自己的功能。有時候，她會被邀請“審閱”這樣的文件，卻發現并非真正的審閱，而是走走過場。

在中國海洋法律體系中，目前還缺少一個海洋基本法?；痉ǖ淖饔茫粌H在于把海洋開發和維權的一些大的原則確定下來，還可以據此理順目前難以自洽的法律體系。在這個問題上，業內已經呼吁了很多年，每年的全國“兩會”都有相應的提案。但截至目前，該法的制定仍無明顯進展。幾位受訪業內人士說，其中一個重要因素，是有關部門擔心該法會對涉海的權力進行調整，而自己的權力有可能旁落，因而反對這部法律的出臺。劉楠來說，在前段時間由國務院法制辦召集的會議上，有的涉海部門仍然表態反對這部法律的出臺。

立法與體制之間，現在已經形成一種比較糾結的關系：在現有的體制下，法律的出臺比較艱難；而法律的缺位，又在一定程度上放任了目前這種狀況。一位受訪專家說，解決這個問題上，需要高層的決心和態度。

“海洋委員會”？

要解決上述問題，參照國外的經驗，業內提供了三條路徑：一、加強綜合管理部門的權力，比如成立海洋部，把涉海管理權集中在一個部門；二、在各個涉海部門之上，成立一個由高層掛帥的協調委員會；三、不動主管機關，只統一涉海的執法部門。

劉楠來說，加強海洋綜合執法部門的權力是大勢所趨，但是否要把所有涉海的功能都交給這個部門仍然存疑：一個是這種調整大動干戈，動人員又動機構，涉及面太大，面臨的阻力非同一般；另外，人員的安置也是個棘手的問題；再者，這些業務相關性有強有弱的機構放在一起，是否一定能產生更好的效益，也有存疑。

許森安說，美國過去也經歷過類似的體制問題。最初的解決方案就是成立海洋部，把相關的涉海業務全放進來。但這個方案被國會否決了，理由是不能成立一個哪兒都抓一把的“章魚式的機構”。許森安曾經算過，在上世紀80年代，中國的涉海主管部門一度達到了20多個。

適當加強海洋綜合管理部門的權力、同時在各個涉海部門之上成立一個協調機構，比如海洋委員會，在業內似已形成共識。長期致力于此事、并計劃給高層上書的國家海洋局原政治部主任張海峰告訴《中國新聞周刊》，這一機構能否成功的重點，一是級別是否足夠高，二是力度是否足夠大。

1986年，國務院曾經成立過類似的機構，名稱為“國務院海洋資源研究開發保護領導小組”。組長由國務委員兼國家科委主任宋健擔任，各涉海部門的一把手或者主要領導，擔任該小組的副組長或成員。劉楠來是該領導小組下面專家組的成員。

在該小組成立的《通知》中，表明其成立的目的是“組織協調各方面的力量促進海洋事業的發展”。該小組掛在國家科委名下，事務部門設在國家海洋局中。

據劉楠來回憶，這一組織存在的時間很短，兩三年之后就悄無聲息了。他所在的專家組有十來個人，印象中只討論了一部《海岸帶法》，就不見下文。

許森安說，這一機構的象征意義大于實際意義。無論是其領導的配置，還是工作的力度，都注定不能發揮太大的作用，最后在機構調整中被撤銷了。

受訪專家表示，以后若成立類似的協調機構，需要從這一段歷史中吸取教訓：一是級別一定要夠高，“最好由常務副總理或者總理掛帥。因為就算是一位副總理，協調這么多部門也有難度，特別是還要協調軍隊?！钡诙?，力度一定要夠，因為其協調的都是利益，有的還是重大的利益。而要做到這兩者，都需要高層的足夠重視。

雖然把海洋的主管機關合為一家難度太大，但如果撇開主管部門，只把涉海的執法部門合為一家，操作的難度或許要下降很多。從性價比上說，這一方案也備受業內推崇：一方面，“五龍鬧海”的困境人所盡知，另一方面，整合所要支付的成本，也比第一種方案要小很多。

合并后的執法部門放在哪個系統？有人主張放在國家海洋局，也有人主張放在公安部。劉楠來認為，為了規避爭權的嫌疑，也為了更好地保持中立，這個部門不能放在任何一個涉海部門下面，而應該放在新成立的協調機構下面。

這樣，執法部門與主管部門之間就形成了一種新型的關系：執法部門把海上的案件“一鍋端”，回來再分給各個主管部門。這種機構設置，類似于美國的海岸警備隊和日本的海上保安廳。

1984年，國務院、中央軍委曾做過這方面的嘗試，想把涉海的執法機關統一在國家海洋局名下，但最終未果。許森安參與了這一過程。

這是個艱難的過程，因為相關部門得放權。交通部說，該部在海上的職能部門只有港監局，如果把它和海洋局合并，交通部在海上就沒有存在了。但港監局的態度傾向于合并，交通部最后勉強同意了。

許森安負責與公安部協調。后者提出了一個條件：公安部的4個海巡大隊可以交給海洋局，但如果海上發生治安案件，海洋局要負責把嫌疑人帶回來，交給邊防派出所。這個事對海洋局不是太大問題，所以公安部這一關通過了。

漁政經過做工作，表態支持合并。海關緝私這一塊，因為業務特殊，大家商量的結果是還是讓它獨立為好。如此，中國第一次涉海執法部門之間的合并，距離成功無限接近。

但最后，主持此次合并的部門出現了動搖，最后功虧一簣。許森安對此頗為遺憾。

中國社科院邊疆史地中心副主任李國強告訴《中國新聞周刊》，凡是涉及到機構和人員調整，都非易事。他建議，從操作的可行性考慮，執法部門之間不一定非要合并，也可以借鑒主管部門的做法，在所有執法部門之上成立一個協調部門。

（實習生馬愛利對本文有貢獻）