大健康部“胎動”

在8月17日召開的中國衛生論壇上，衛生部部長陳竺提出了成立大健康部的設想，隨即引發社會熱議。

當天，衛生部發布的《“健康中國2020”戰略研究報告》(以下簡稱《報告》)描述了未來的大健康部的輪廓：涉及人民健康的若干職能相近的部門，如衛生、醫療保障、計劃生育、環境保護、體育運動等部門，可以考慮逐步合并，建立國家健康福利部或國家健康委員會。

“這個大健康部不是議事機構。”參與編撰報告的上海交通大學公共衛生學院執行院長馬進告訴《中國新聞周刊》，它應該是有決策權力的。“健康中國2020”戰略研究由衛生部在2008年啟動，其編委會主任包括全國人大常委會副委員長韓啟德和桑國衛，以及衛生部部長陳竺，衛生部黨組書記、副部長張茅。

建立大健康部的設想目前僅僅處于專家建議階段，尚未上報中共中央和國務院。雖然衛生部門對此設想頗為支持，但是由于涉及面廣泛，牽涉到多方利益，是否能夠落地以及何時落地目前仍不明朗。

“監管分散不利于協調”

如果大健康部的設想最終付諸實施，現有的衛生領域的多頭監管局面將成為歷史。

在一些衛生系統人士看來，多頭監管的格局已經難以適應當下醫改的大形勢。僅以公立醫院為例，在監管方面，衛生、藥監、物價、財政等部門各有職能；在運營方面，衛生、教育、財政、組織、人事和勞動等部門多頭負責。

參與編撰報告的北京大學公共衛生學院副院長吳明告訴《中國新聞周刊》，健康衛生事業有其特殊性，而把職責權限分散到多個部門，導致個性化的醫療衛生事業和共性政策之間存在不匹配之處。

衛生部在《報告》中列舉了一些未能協調到位的問題。比如三年新醫改中，政府衛生支出雖然較往年顯著增加，但是衛生費用投入狀況遠低于發達國家，也低于大多數發展中國家的水平。財政部的統計數據顯示，2011年，全國醫療衛生支出6367億元，比上年增加1563億元，增長32.5％，但僅占國內生產總值總額的1.35％。

報告編撰者之一、中華醫學會黨委書記饒克勤則表示，在醫療健康領域，目前醫療所占的比例越來越低，不到20％，更多決定人的健康的是環境、生活方式和社會，所以，大健康部門應該把對相關領域的管理囊括進來。

吳明發現，在三年新醫改中，相關的20個部委都非常支持也非常重視新醫改，但是，“有的部委非常龐大，管理的事情和行業非常多，與衛生對口的人員就幾個，根本沒那么大精力和人力，最終的結果就是部委之間的協調不到位，政策出現出位，或者制定出來并不能十分完善地落實。”

2008年12月20日，國務院啟動新一輪醫改，成立深化醫藥衛生體制改革領導小組(以下簡稱醫改領導小組)和深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室(以下簡稱國務院醫改辦)，其中醫改領導小組被賦予的職責之一是，統籌協調深化醫藥衛生體制改革工作中的重大問題。

在8月17日開幕的“2012中國衛生論壇”上，國務院醫改辦主任孫志剛提到了各部門協調的重要性。不過，由于在成立之初，就確定了醫改領導小組屬于階段性工作機制，任務完成后即撤銷，并非“常設機構”。

因此，該機構撤銷之后，誰來協調各部委之間的工作，并不明確。衛生部部長陳竺在隨后的演講中，則進一步描述了各部門協調的路徑：在醫改中，要形成醫保、醫療、醫藥的三輪驅動，需要多個部委的協調合作。

在陳竺看來，隨著醫改向縱深推進，利益格局、深刻調整、體制機制、結構性等深層次矛盾突出，醫改的推進存在兩個層面的問題。

一個就是醫保、醫療、醫藥由不同部門管理，三個體系內部協調不夠，例如醫保管理尚存在幾個制度、醫藥中的基本藥物制度仍需向大醫院延伸、公立醫院深層次改革和屬地化管理尚未實現。

另外就是醫保、醫藥、醫療體系之間也存在某些關鍵問題上不夠協調，不能相互聯系、相互支持的情況。產生這些問題的原因，主要是中國醫改還處于建立基本制度的階段，而各項制度、制度各個組成部分都有自身的歷史脈絡，存在所謂路徑依賴，協調難度不小。

“是權限轉移，也是責任轉移”

在意識到衛生事業相關權責分布于多個部委之后，健康戰略2020研究組專家意識到，成立大健康部門成為可行的路徑。

在參與編撰報告的上海交通大學公共衛生學院執行院長馬進看來，在目前的醫療衛生體制下，以“高投入、高成本、高技術、低產出”為特征的、以晚期治療為主的醫療模式大行其道，而正常模式應該是“以預防為主”。造成這種現象的主要原因之一就是，目前衛生部的管理權限過窄，最主要的資金和人力都只能放在醫療機構等，不能對相關領域進行必要的有效的干涉。

“大健康部設想，不僅僅是權限的轉移，更是責任的轉移。”北京大學公共衛生學院副院長吳明說，擁有更多權限就意味著承擔更多責任。

在部分業內人士看來，在過去幾年，衛生部擴權意圖較為明顯。

關于衛生部門的分分合合在過去曾有所反復，最為典型的例子是“醫藥關系”。1998年，原衛生部藥政局析出，與原國家醫藥管理總局合并成國家藥品監督管理局，醫、藥分家。十年后的2008年3月，十一屆全國人大一次會議第四次全體會議上又決定把國家食品藥品監督管理局移交衛生部管理，理順食品藥品監管體制。

醫藥的十年分家歷史就此終結。這年，衛生部又新設了藥物政策與基本藥物制度司、醫療服務監管司兩個新部門，分別承擔國家基本藥物制度組織實施工作和醫療機構醫療服務的監管工作。

繼收回食品、藥品的監管權后，在一些衛生領域人士看來，衛生部目前最為迫切的工作之一是，要把醫保納入管轄范圍之內。

參與編撰報告的上海交通大學公共衛生學院執行院長馬進告訴《中國新聞周刊》，醫保現在歸口人力資源和社會保障部，社保部門的目標是管控資金不超支，但是衛生部門的目標是健康，是看好病，兩者之間有時候會有不相適應的情況。

不過，目前暫無跡象表明，人社部醫療保險司會在短期內將這部分工作移交給衛生部。

以新型農村合作醫療為例，2011年7月1日開始實施的《社會保險法》規定，新型農村合作醫療的管理辦法，由國務院另行規定。但是考慮到城鄉醫療保險一體化管理，目前國內已經有寧夏、成都、溫州、昆明等多個地方，將新型農村合作醫療由衛生部門劃轉至人力資源與社會保障部門管理。

在中國社科院社會學所研究員唐鈞看來，衛生部管理醫療保險，從業務、技術方面來講很有優勢，但是衛生部既為被保險人提供服務又為他們支付費用，存在弊端。而醫保由人力資源和社會保障部做，將成為真正的第三方付費，但其在業務上可能不會那么熟，很難絕對地說孰優孰劣。

亦有不愿透露姓名的人保系統專家告訴《中國新聞周刊》，大健康部門設想可行的前提就是“小政府、大社會”。

上述人士認為，要把醫保部門統一歸口到大健康部門管理，并非不可行，但是前提之一是醫療機構的管辦真正分開，“管辦分開之后，衛生系統不再是醫院的出資人代表，而成為了醫療機構的監管單位，否則衛生部門又是供方要辦醫院，又是需方要管理醫保基金，那是左右手來回倒。”

衛生部在《報告》中還援引了一些發達國家的案例稱，在部分發達國家的政府機構設置中，已有將健康和社會福利事業聯系起來，組建“健康與社會福利部”的先例。

2004年，日本政府將勞動省與厚生省合并，重組為勞動厚生省，把醫療衛生、勞動保障和社會福利事業的統籌到一個部門。而美國的“衛生與人類服務部”，整合了醫療衛生服務和保障、人口老齡化、疾病控制和預防、藥品和食品等一系列與醫療衛生和社會保障相關的管理職權，中國臺灣和香港也是類似模式。

不過，包括吳明和馬進在內的專家均認為，大健康部門的真正落實非常困難。

按照《報告》設想，上述大健康部門的建立，至少涉及到衛生部、人力瓷源和社會保障部、計劃生育委員會、環保部、國家體育總局、財政部、國家發改委等十幾個部門。“對十幾個部委的權限進行重新劃分，并非易事，這只能是國務院層面來考慮的事。”吳明說。