立法鼓勵民間力量參與社會救助

10月24日，民政部部長李立國在十一屆全國人大常委會第二十九次會議上表示，全國人大已將《社會救助法》列入立法工作計劃。

“目前，有關部門正進一步研究有關社會救助的立法問題。同時，根據社會救助工作實際需要和成熟程度，適時制定、修改社會救助法規和規章，加快健全社會救助法制體系。”李立國在上述會議上作《國務院關于社會救助工作情況的報告》（下稱“《報告》”）時稱。而全國人大內務司法委員會同樣在本次會議報告中建議加快社會救助法、慈善事業法等法律的立法進度。

隨著該法被列十一屆全國人大常委會立法規劃和2012年立法工作計劃預備項目，歷時八年的《社會救助法》立法工作將正式破題，從而打破四年前國務院法制辦公開該法征求意見稿后一度沉寂的局面。“我們希望該法盡快完善后早日出臺。”中華社會救助基金會秘書長時正新和正承擔著民政部關于社會救助體系構建的相關項目研究的清華大學NGO研究所博士后李勇，均向《中國新聞周刊》表達如是期待。

久違的一部法

“關于社會救助，以前不也納入過全國人大常委會立法規劃嘛。”全國人大常委會委員、中國人民大學勞動人事學院教授鄭功成在接受《中國新聞周刊》電話采訪時，以這樣一句話委婉表達《社會救助法》立法工作多年來未有實質性推進的意見。

社會救助領域立法工作嘗試已久。早在上世紀90年代的第八屆全國人大常委會和此后的第十屆全國人大常委會，均曾將時稱《中華人民共和國社會救濟法》的立法工作納入五年立法規劃。此后經各界討論達成共識，將其更名為《社會救助法》，并于2005年開始起草。

三年后的2008年，中國政府網全文公布該法征求意見稿，此后幾近沉寂，直至2010年3月的十一屆全國人大三次會議上，全國人大代表、中國人民大學法學院院長王利明等96名代表提出議案，建議制定社會救助法，該法重新引發各界高度關注。

至于上述征求意見稿緣何未被提交全國人大并及時進入立法環節，李勇表示，根據他個人了解的情況，是由于其“并未解決社會救助領域公平與效率的問題”，換言之，就是沒有劃清政府職能的界限，以至于政府仍舊是包攬一切的角色，而社會組織等第三方力量不能有效介入，市場機制無法發揮良好作用。另外，“相應地，社會監督機制也未被引入”。

據《中國新聞周刊》了解，正是由于當時的草案存在較多爭議，國務院法制辦未將其提交全國人大常委會。雖然業內多數人認為出臺該法的時機已經成熟，但是由于2010年《社會保險法》出臺后，有觀點擔心社會保險與社會救助兩者之間或有重疊或者矛盾之處，建議在前者實施過程中予以研究，理清兩者關系之后再推出后者。同時，也有人擔心連續出臺民生大法之后的財政承受力問題。最終對于該法的立法進程采取了漸緩的慎重態度。

據悉，目前國務院法制辦和民政部正在對草案作進一步論證完善。而本次會議上，全國人大內司委在對《報告》的審議意見中提出，將建議國務院有關部門認真研究代表提出的“將刑事被害人救助制度納入社會救助法立法內容的建議”，繼續督促有關部門加快立法進程，并為審議社會救助法草案做好準備工作。“建議國務院有關部門抓緊工作，盡快報國務院提請全國人大常委會審議。”

至此，這部久違的關涉民生的大法之立法工作終于步入快車道。

支持社會組織參與

10月25日，在分組審議《報告》時，與會委員們將意見集中于“充分發揮好民間慈善機構的作用”上。朱永新委員認為，盡管目前中國社會組織登記管理體制改革已經取得一些進步，但民間慈善機構申請注冊仍面臨程序復雜、難度大等問題，由此建議國家進一步規范、暢通民間力量參與社會救助的途徑。

來自廣西的全國人大代表潘雪紅也提出，目前社會救助工作趨向社會化，政府、民間應當合理分工，特別是一些能夠交由社會組織辦的，就應放手交給社會組織去辦，政府可以通過購買服務等方式加以支持。

“社會上待救助的對象個性化需求非常多樣，而政府分配資源的能力有限，這種情況下，政府做不到的事情，民間組織反倒很容易實現。”民政部專家咨詢委員會委員、中國人民大學社會學系教授洪大用在接受《中國新聞周刊》采訪時如此評述。

身在基金會的時正新認為，“很多問題亟須通過法律規范，現行各種法律法規層次太低，效力不夠，而專門針對社會組織參與社會救助的法律法規尤其缺乏”，這一問題導致的結果就是許多組織在面對社會救助工作時“可做可不做，做了之后不清楚什么樣的情況是違規，而違規者也無法明確責任誰來承擔責任”。

據《中國新聞周刊》統計，社會救助方面的法規和政策比較重要的有1999年的《城市居民最低生活保障條例》、2003年的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》、2006年新的《農村五保供養工作條例》、2007年的《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》等，均為法規或規章。

由此他建議，《社會救助法》的立法應重點解決四個方面問題：首先，要理清政府救助職責與社會組織救助職責之間的界限，以解決現實中在實際救助過程中政府或缺位、或過度干預問題；其次，要針對社會救助增加強制性條款，比如應要求國企承擔起相關職責，居民社區應明確救助對象和救助范圍等；另外，要做到救助信息對稱，政府應提供準確的救助對象信息并承擔相應責任，否則，社會組織在獲悉相關救助對象信息時，無法有效核實，而地方政府往往不愿擔責，以至于出現救助不及時或者虛假救助等現象；最后，政府應針對社會組織加大支持和鼓勵政策，包括人才引進等，而非現實中“限制性政策過多而無鼓勵”。

對外經濟貿易大學保險學院副院長孫潔對《中國新聞周刊》說，社會組織進入社會救助領域的前提是取消過多“門檻”限制，同時通過立法，從程序上進一步完善政府對其引導、服務和協調等職能。

至于中國久已存在的社會組織登記難等問題，近日，李立國在國務院新聞辦舉行的例行新聞發布會上表示，在部分社會組織中，開展了直接登記工作。到現在為止，經過一年多的直接登記試點，民政部已直接登記40多個全國性的社會組織。

畸形“救助”待規整

李立國在《報告》中直言不諱地指出最近幾年發生于各地低保發放環節的“人情保”“關系保”等畸形社會保障現象。

他認為，其中的原因在于，在核批社會救助對象時，由于《商業銀行法》等法律有限制條件，民政部門無法及時查詢救助申請家庭財產等經濟狀況信息，造成一些地區出現社會救助對象認定不準確等問題。

“建立救助申請家庭經濟狀況核對機制，對工作人員的專業水平提出了更高要求。”李立國指出，目前主要依靠縣及縣以下基層民政工作人員具體執行社會救助政策，“當前基層普遍存在工作力量薄弱、工作經費短缺、工作條件落后、專業化和信息化程度不高等問題”。

由此，他強調，社會救助將被納入國家和地方經濟社會發展總體規劃，低保等還將納入地方科學發展考評體系和政府績效考核。此外還要建立跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經濟狀況核對機制，并實行社會救助經辦人員和村（居）干部近親屬享受救助備案制度。

除了“人情保”和“關系保”，孫潔還從另外一個角度向《中國新聞周刊》指出當前社會救助領域存在的“救助真空與救助重疊”這樣一組矛盾，由于法律缺失和監督缺位，在實際社會救助過程中，往往有一部分應該被救助的卻沒有獲得相應保障，而另一部分人獲得救助過多，“既拿低保，又住保障房，還享受醫療等各種保障”。

鑒于此，孫潔建議在立法環節應考慮技術層面的支持，比如銀行等金融系統的配合。同時，還應解決多部門分頭管理的亂局。對于后者，李勇也認為中國應通過此次立法建立起科學的救助系統，回避部門救助的條塊分割問題，轉而吸取發達國家針對類別由多部門協調合作予以救助的經驗，這樣，就可有效避免上述各類畸形救助問題。