中國大學生創業政策的回顧與展望(1999-2011年)

夏人青 羅志敏 嚴軍

摘 要：若以1999年教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》提出的鼓勵大學生自主創業的政策為計時元年，大學生創業政策至今已走過了整十二年。十二年間，大學生創業政策以極大的影響力迅速推進；十二年間，大學生創業政策也發生了諸多變化。十二年是一個坎，大學生創業活動過程中暴露的諸多問題使其必須進行新的選擇；十二年也是一個節點，是政府創新大學生創業政策的良好時段。目前，“讓更多人愿意創業，讓更多人成功創業”應是新時期大學生創業政策的主軸。而要達到這一目標，則需要繼續在政府主導下，以創業教育為基礎，以創業商務支持為重心，切實提高政策的針對性。

關鍵詞：大學生；創業活動；創業政策

較之于綿延幾十年的計劃性就業模式，高舉創新、創造大旗的大學生自主創業可以說是一個新事物。值大學生創業政策運行十二周年之際，本文系統地梳理了我國有關大學生創業的一些政策措施，總結其發生、發展的歷程，提出今后改革的方向，為今后大學生創業的良性發展提供參考。

一、歷史與嬗變

全球知識經濟時代的到來以及興起于二十世紀八十年代的美國大學校園的創業活動，除了帶動二十世紀九十年代初我國學界對創業及創業教育問題的關注之外，也帶動了1998年清華大學發起的首屆“清華大學創業計劃大賽”以及以此為載體進行的、從校園走向市場的大學生創業活動。而這些也使大學生創業逐漸上升成為一個政策問題而引起政府的關注和重視，大學生創業政策也由此進入了人們的視野。若單一從事物發展的視角來考察，其具體可分為以下幾個時段。

（一）1999-2002年：以高校自由探索為主，提倡大學生高科技創業

為了與1995年５月《中共中央國務院關于加速科學技術進步的決定》提出的“在全國實施科教興國的戰略”這一宏觀政策要求相呼應，也為了適應國際教育改革與發展的趨勢，教育部率先對清華大學等一些大學校園發起的大學生創業活動表明了態度，即鼓勵和支持大學生自主創業。如1999年1月教育部制定、國務院批轉發布的《面向21世紀教育振興行動計劃》第27條指出：加強對教師和學生的創業教育，采取措施鼓勵他們自主創辦高新技術企業。1999年5月《國務院辦公廳轉發教育部等部門關于進一步做好1999年普通高等學校畢業生就業工作意見的通知》也提出“鼓勵和支持畢業生到非國有制單位就業或自主創業”。1999年6月，在第三次全國教育工作會議上，時任國家主席的江澤民也要求政府給予政策、小額貼息貸款等方面的支持，扶持大學生開辦企業，特別是小型科技民營企業。

與此同時，團中央、教育部、中國科協、全國學聯聯合主辦了首屆大學生“挑戰杯”創業計劃大賽，2000年和2002年又分別在上海交通大學、浙江大學舉辦了第二屆、第三屆創業計劃大賽。這些由政府部門參與的創業計劃大賽增加了大學生創業活動在社會層面的權威性和認可性，在全國也產生了很強的政策信號。這對于在高校普及創業知識、倡導創業理念、引領創業行為具有前所未有的意義，在大學生中間也起到了很好的教育和示范效應。

2002年4月，教育部召開了普通高校“創業教育”試點工作會議，正式發文確定清華大學、北京大學、中國人民大學、北京航空航天大學、上海交通大學、南京經濟學院等9所高校為創業教育試點院校，并給予資金和政策支持。如大學生、研究生(包括碩士、博士研究生)可以休學保留學籍創辦高新技術企業。在此期間，教育部先后召開幾次創業教育試點院校座談會，教育部高教司還舉辦了“教育部創業教育骨干教師培訓班”，積極推動高校創業教育的開展。此后，以開設創業教育課程為表征的一些高校的創業教育活動得到發展，大學生中也涌現出一股前所未有的創業熱潮。

以上表明，政府已經開始通過一定的制度措施正式參與大學生的創業活動，也為今后大學生創業政策指明了方向。其政策呈現出以下幾個方面的特點：一是政策的導向是配合國家“科教興國”這一遠大目標，鼓勵大學生利用自己的學科、專業優勢，從事高科技創業；二是把推進大學生創業作為改革高校畢業生就業制度的一個突破口；三是政策發布的主體是以教育部為主，活動實施的主體主要是高校；四是政策很籠統，主要提出一些原則和方向，對大學生創業主要是精神性扶持。

（二）2003-2006年：提供創業優惠政策，重視普遍的創業活動

大學生創業活動曾經隨著2001年以來大量學生企業的倒閉而陷入低谷。但2003年以來，隨著大學擴招之后大學畢業生逐步走向就業市場，畢業人數劇增，面臨嚴峻的就業形勢，創業話題再度被提起并得到政府的關注和重視。

2003年5月，國務院辦公廳在頒布的《關于做好2003年普通高等學校畢業生就業工作的通知》中要求，凡高校畢業生從事個體經營的，除國家限制的行業外，自工商部門批準其經營之日起，1年內免交登記類和管理類的各項行政事業性收費。有條件的地區由地方政府確定，在現有渠道中為高校畢業生提供創業小額貸款和擔保。同年6月，國家工商總局發布通知，就2003年普通高等學校畢業生從事個體經營出臺了比較具體的有關收費優惠的具體政策。2004年4月，共青團中央、勞動和社會保障部聯合發布了《關于深入實施“中國青年創業行動”促進青年就業工作的意見》，要求從普及創業意識、培養創業能力、提供創業服務、優化創業環境、完善對青年的就業服務五個方面采取措施，引導、幫助廣大青年（包括大學畢業生）在創業中實現就業。

在隨后的2005年，國家更是加大了對大學畢業生自主創業的支持力度。如《關于進一步做好2006年高校畢業生就業有關工作的通知》（社廳[2006]17號）第四條、《關于做好2007年高校畢業生就業有關工作的通知》（勞社部發[2007]13號）第三條以及《關于進一步加強創業培訓推進創業促就業工作的通知》（勞社部發[2007]30號）等政策對大學生創業活動的優惠扶持力度有所加大。其中包括擴大創業教育試點范圍，設立大學科技園以及創業孵化機構、加大創業培訓力度、建立創業孵化基地、實施創業稅費減免、小額擔保貸款等等。這一政策得到了許多地方政府的響應。如建立高校創業園區，為大學生創業實踐提供場所；設立扶持大學生創業基金，為新創企業減免稅收、租金及行政性收費，等等。上海市政府從2006年起，連續5年，由市科委、市教委每年各投入5000萬元，每年向基金會投入1億元專項撥款，以鼓勵和支持大學生進行自主創業實踐[1]；河南、山東等省則推出了高校畢業生“試營業制度”，實行貨幣出資“零繳付”、經營場地“零成本”、服務創業“零收費”等優惠措施。[2]

以上政策表明國家已經意識到要促進大學生創業，不僅要有創業鼓勵措施，還要創造良好的創業環境和市場條件。與上一階段相比，大學生創業政策也發生了一些明顯變化：一是與以往僅重視大學生高科技領域創業不同，開始重視一般行業的大學生創業（如服務業、個體零售業），并給予了許多實質性的優惠政策；二是創業政策的關注點更多地投到了大學畢業生身上，強調創業培訓在促進大學畢業生開拓就業領域中的重要作用。

（三）2007-2011年：更多部門參與，重視全面改進創業環境

2007年8月開始浮現的金融危機所帶來的勞動力市場需求的萎縮以及大學擴招步伐加快所帶來的越來越多的大學畢業生不能如期就業，使大學生就業問題日益成為社會關柱的熱點問題，成為直接關系社會和諧穩定的大事。在這種政策背景下，以創業來緩解或解決大學生的就業問題就成為了國家大學生創業政策的一個愈加明確的政策信號。

此時，有關扶持大學生創業的政策的出臺頻率明顯加快，政策內容也更加詳細，政策發布的主體也由以前的幾個部門到現在共涉及十幾個部委，除教育部以外，還有勞動與社會保障部、科技部、中華全國總工會、共青團中央、工業和信息化部、國家工商行政管理總局、中華全國工商業聯合會、財政部、中國人民銀行、國家稅務總局等等。這說明中國政府從中央到各個政府部門對于大學生創業已形成了基本的政策共識，給予大學生創業更多、更廣泛的重視，也顯示出我國政策制定部門對全面改進創業環境有了更深刻的認識。

一是從提供單純的創業技能培訓，到提出包括創業意識、創業知識、創業技能培養的全面的創業教育，希望從源頭上促進大學生創業。如2010年5月，國家教育部召開了“全國推進高等學校創新創業教育和大學生自主創業工作”的視頻會議并下發《教育部關于大力推進高等學校創新創業教育和大學生自主創業工作的意見》，提出“通過開展創新創業教育工作，促使高等學校不斷更新教育觀念、改革人才培養模式、教育內容和教學方法，將人才培養、科學研究、社會服務緊密結合，實現從注重知識傳授向更加重視能力和素質培養的轉變，提高人才培養質量”。2011年3月，國務院總理溫家寶在《政府工作報告》中也專門強調：“提高教育質量，增強學生的就業創業能力。”從以上政府頒布的有關大學生創業的政策以及國家領導人的講話中可以看出，政府已經意識到學校教育在推進大學生創業方面的重要作用，并把創業人才培養與高校的人才培養模式改革以及人才培養質量的提升聯系起來。

二是從單純提供創業優惠政策到提供創業服務。基于“克服國際金融危機造成的嚴重沖擊，實現高校畢業生就業的基本穩定”的現實需要，此階段出臺的大學生創業政策一般把大學生創業工作納入各地創業帶動就業工作總體規劃，對大學生創業實行創業培訓、項目開發、小額擔保貸款等一體化的服務。如2010年人力資源和社會保障部在不到兩個月的時間內連續發布了《關于實施2010高校畢業生就業推進行動大力促進高校畢業生就業的通知》和《關于實施大學生“創業引領計劃”的通知》兩項政策，該政策除了強調繼續加強創業教育、開展大學生創業培訓（實訓）、加大對大學生創業的政策優惠扶持（如大學生自主創業三年內每年減免8000元稅費）之外，著重提出了要為大學生創業提供指導服務和孵化服務，如指導大學生制定創業計劃書，為大學生制定創業路線圖，成立大學生創業導師團、專家志愿團，為創業大學生提供低成本的生產經營場所和企業孵化服務等等。

二、問題與評價

十二年來，中國政府從中央到地方都出臺了很多促進大學生創業的政策，這些政策使大學生創業活動進入了前所未有的良好發展階段：一是減少了社會對大學生創業的質疑，促進了地方政府和高校加大了對大學生創業活動的支持。如截至2010年，地方政府和高校設立的大學生創業資金累計已達16億元，其中省級大學生創業資金10.85億元，地市級資金2.57億元；共建立了2000多個創業實習或孵化基地，總面積達330萬平方米。[3]二是促進了創業教育活動的開展。如早在2008年，有課題組對全國24個省、自治區、直轄市的117所大學進行的調研顯示，117所高校中的“985工程”高校已全部開設創業教育課程，“211工程”高校中僅有7.69%未開設，非“211工程”高校中僅有13.04%未開設。84.96%的高校創辦了學生創業社團。在15922名接受調查的大學生中，幾乎沒有接觸過創業教育的只占14.62%。[4]此外，截至2010年，各地各高校共舉辦創業大賽、論壇等創業教育活動2萬余場，參加大學生超過300多萬人次。[5]與此同時，也出現了一些高校創業教育典型。如以“創業啟蒙-創業課程-創業賽事-創業實踐”為特征的清華大學創業教育模式，“立足地域文化，秉承溫州精神，與專業緊密結合”的溫州大學創業教育模式，“面向全體、基于專業、分類教學、強化實踐”的黑龍江大學創業教育模式，等等。這些數據和事例都說明當前我國高校的創業教育已進入了全面推進階段。

但是，從近年來大學生創業政策運行的實際表現來看，還有很多不盡人意的地方。如目前，我國大學生參與創業的比例不到畢業生總數的1%，而在發達國家，這一比例一般占到20%-30%。另外，我國大學生創業成功率也比較低，甚至在比例最高的浙江省也只有4%，廣東省僅為1%，而國際大學生的平均創業成功率則是20%。[6]并且在這些創業中，創業檔次低、高科技含量少已成為基本情況，大學生的創業行業與國家政策所期許的“建設創新型國家”相去甚遠。[7]以上我國大學生創業所面臨的尷尬處境，除了跟大學生所處的社會文化環境、家庭背景等因素密切相關之外，創業政策的效能缺失也是一個不容忽視的方面。

最早關注并研究創業政策的德國學者倫德斯特羅姆（Anders Lundstr?觟m）和史蒂文森（Lois Stevenson）認為創業政策應包括激發創業動機的政策、提供創業機會的政策以及培育創業技能的政策等三個方面，創業政策要著眼于創業者的創業動機、機會和技能，以鼓勵更多的人創建自己的企業作為首要目標。[8]這也就是說，創業政策應能推動這些方面不斷形成更強的功能。但是，縱觀我國近年來出臺的扶持大學生創業的政策，卻存在著許多值得反思和檢討的地方。

第一，把創業政策作為就業政策來認識和執行。這樣做有助于通過創業擴大就業崗位以解決大學生的就業問題，這對于緩解就業矛盾，促進社會和諧，都具有重要的現實意義。但是這種目標導向，一方面使政府出臺的扶持大學生創業的政策成了扶持弱勢群體再就業、培養小商小販，這自然降低了大學生這一創業群體所應當強調的知識含量與科技水平；另一方面也造成了高校創業教育活動主要局限于操作層面和技能層面，不能與大學生自身的學科專業教育相結合，從而偏失了大學教育的應有價值。如很多高校只是將大學生創業教育視為就業指導工作的一部分，主要面向即將畢業的學生；創業教育課程也只是在臨近大學生畢業期間才開設，課程缺乏系統性、針對性和可操作性。

第二，未能充分調動民間的力量。大學生創業的社會性、實踐性的特點決定了其必須與社會各界合作與聯動方能成功，光靠政府部門或高教系統的單打獨斗是難以施展和持續的。如目前針對大學生的創業技能培訓之所以被認為缺乏針對性和實用性，原因主要是在政府無能力全職擔負培訓職能的前提下，沒有充分調動非官方力量來組織創業培訓，沒有形成培訓方、受訓方的利益分享機制。至于扶持大學生的創業資金，政府也未能吸引廣大的社會資本來參與這項事業，僅僅依靠政府設立的有限的大學生創業基金項目，這對于大學生創業群體所需的資金來說，簡直就是杯水車薪。

第三，政府各部門以及高校各自為戰，創業服務支持不夠。一方面，目前政府推動大學生創業的優惠政策大都分散在各個部門，這自然減弱了這些政策的效力；另一方面，大學生創業所需的服務機構缺失，使得創業政策對創業活動支持和保障的效率降低。如我國政府在為大學生創業提供服務的過程中，往往通過政府指定的單一代理機構（如科技創業中心），或者干脆是政府某個部門進行（如科技處），雖然在短期內見效快，力度大，但對于創業企業的服務卻缺乏持續性和覆蓋面。此外，高校僅僅專注于大學生創業教育的組織與實施，把提高大學生的創業參與率作為最終的工作目標，而對大學生創業后的商務支持服務卻缺乏參與意識，認為是政府部門和創業大學生自己的事。

第四，政策效力缺失，落實打折扣。一方面，政府出臺的大學生創業政策大都是粗線條的，只是規定了原則和方向，或者只能算是對國家有關文件精神的政治呼應，缺少便于操作的實施細則、監督貫徹落實的配套政策以及激勵機制等等。這導致國家對大學生創業的優惠政策無法落到實處，最直接的表現之一就是對大學生創業的商務支持不足。另一方面，目前出臺的有關大學生創業政策，大都還是以各種“意見”、“通知”、“講話”等形式存在，沒有經過立法機構的表決通過。因為從法理上說，這些創業政策不具備法律效力，特別是領導班子輪換之后，有關創業的一些政策容易反復，難以保證政策的連貫性和持續性。

總而言之，在對待大學生創業這一問題上，政府主要還是把它當作是一項政治任務而不是一項公共政策，熱衷于如何給大學生創業者以“扶貧式”的優惠和資助，以此來表達對大學生就業這一民生問題的關切。而這些則往往導致政府出臺的創業政策缺乏對創業需求端的考察，政策含金量小，驅動效應有限。

三、展望未來

本文認為，“讓更多人愿意創業，讓更多人成功創業”應是新時期大學生創業政策的主軸。要達到這一政策目標，就應該系統地分析政策的著力點和對象，驅動刺激創業活動發生的關鍵變量，即在政府主導下，以創業教育為基礎，以創業商務支持為重心，不斷提高大學生創業政策的針對性。

（一）創業政策“前移”：以創業教育為基礎

從整體上講，大學生愿意創業以及創業的成功是一個長期培育的過程，如個人的感知變量（如對機會的警覺，對失敗的害怕以及對自己技能的自信等等）這一影響創業活動的重要因素，是難以在短期內培育或改變的，因此也就需要一個較長的過程。為此，大學生創業政策就要在現有的基礎上“前移”，即不再僅僅關注大學生畢業后是否創辦企業以及創業成功率的高低，而是立足于長遠，突出高校在創業活動中的重要地位，從培養學生的創業素質入手。要做到這一點，就需要政府不能僅僅是為了解決就業問題而引導和鼓勵大學生從事簡單化、服務性、重復式的個體經營項目，而是要把大學生的創業工作納入到國家的長期發展規劃中，納入到政府的人才培養體系中，納入到高校的整個教育教學過程中。如倫德斯特羅姆和史蒂文森二位學者通過對澳大利亞以及13個歐盟國家創業政策的調查和文本分析，發現芬蘭、荷蘭、澳大利亞以及英國這四個國家達成了一個最基本的共識就是，應該把創業教育納入到國家長期的教育發展規劃方案中，立足于長遠，扶持高校搞好有關創業教育的課程、師資、教學方法的開發與運用。[9]此外，也需要政府各個相關部門（而不僅僅是教育部）出臺扶持高校開展創業教育的政策，同時也需要政府某個部門積極從中牽頭，聯合其他社會力量，共同促進高校創業教育活動的有效開展。

需要補充說明的是，在條件成熟時，創業政策還要繼續“前移”到基礎教育階段，以把創業教育納入到整個國民教育體系，及早培育學生的未來創業所需要的創業意識和創業精神。

（二）創業政策“聚焦”：加大對大學生創業的商務支持力度

創業政策要在實踐中出成效，就必須在政策設計上突出重心。就目前來講，政府需要特別關注的就是要加大對創業大學生創業商務支持的力度，具體放在資金投入、實踐場地、指導隊伍等方面。要制定出政策實施路線圖和時間表，一個環節一個環節地去落實，一個步驟一個步驟地去推進。

要做到這一點，一方面需要政府成立大學生創業領導小組（或大學生創業委員會），通過“一把手工程”把分散在各個部門的有關知識、技術、資金等方面的創業優惠政策通過一定的方式“打包”，形成為大學生創業提供商務支持的合力。如可通過創辦大學生創業信息中心，把大學生創業活動所涉及的項目、信息、政策、資金以及服務等內容整合在一起，實行資源共享，讓創業的大學生在創業時有所選擇。也可為創業大學生建立創業服務綠色通道，為已創辦企業提供資金籌措、人才招聘、人事代理、企業形象宣傳、會展等商務支持。另一方面，需要政府發揮自身的主導作用，設計出具有激勵效應的政策，鼓勵高校通過課程改革、師資培養和校園文化建設等策略把創業教育的思想和理念融入到自己的人才培養計劃與體系中，鼓勵大學生“將創業當成一種選擇，進而達到鼓勵他們采取行動創辦企業的目的”[10]，鼓勵社會各界參與并支持大學生的創業活動，最終形成包括新聞媒體在內的社會各界支持大學生創業活動的輿論共識，形成政府引導、民間出力、優勢互補、分工協作、費用共擔、收益共享、以點帶面的大學生創業商務支持體系。

（三）創業政策“落地”：提高大學生創業政策的針對性

基于大學生這一社會群體的特殊性（如在教育水平、年齡等方面具有較高的同質性），也基于大學生創業參與率、成功率不高的現實，政府在設計創業政策時，一定要提高其針對性，只有這樣，才能實現與大學生這個特殊創業群體的良好對接。 一是把創業教育作為新時期人才培養模式改革的方向。如可以通過出臺相關政策促使高校對其人才培養模式進行改革，把創業教育與其課堂教學、課外實踐等環節有機融合起來，讓大學生既有機會“學中做”，又有能力“做中學”，從而最大限度挖掘大學生潛能，以使其將來能更好地立足社會，創新創業。二是要創新創業培育模式。如可把以孵化基地、“創業苗圃”為支撐的“圈養”與單以“種子基金”股權投資的“散養”相結合，盡量擴大政策的受益面和不同創業類型大學生的需求。三是建立創業項目負責制，實施從創業項目導入到退出的落地跟蹤服務。如可通過聘請創業培訓老師、成功企業家和政府有關部門專家，采取單個指導、會診指導、授課指導、陪伴指導、咨詢指導等形式幫助大學生提高創業實踐能力。四是完善創業見習制度。由于大學生大都涉世未深，也沒有什么工作經歷。所以，擁有創業見習體驗對他們畢業后是否愿意參與創業以及創業能否成功至關重要。然而，對于企業來說，一般是不太愿意為大學生提供創業見習機會的。這就需要政府一方面制定獎懲政策激勵各級企事業單位積極接納大學生創業見習，另一方面也要把大學生創業見習成效與創業扶持項目選擇結合起來，與對企事業單位的獎勵結合起來，使創業見習不至于流于形式。

參考文獻：

[1]陳成文，淇庭．大學生創業政策：評價與展望[J]．高等教育研究，2009（7）：28．

[2][3][5]杜玉波．努力開創高校創新創業教育和大學生自主創業工作的新局面[EB/OL]．http://www.chinadaily.com.cn/micro-reading/dzh/2011-04-01/content_2186458.html，2011-03-29．

[4]在滬教育部直屬高校畢業研究生就業工作協調組．高校畢業生自主創業研究課題報告[Z]．2009．l-11．

[6]游翀，孫興偉．大學生創業，敢問路在何方？[EB/OL]．http://www.ybc.org.cn/html/archives/news/201006/11-921.shtml，2011-05-05．

[7]葉映華．大學生創業政策的困境及其轉型．[J]教育發展研究，2011（1）：35．

[8]Lundstrom A.，Stevenson L．Entrepreneurship Policy for the Future[R]．Swedish Foundation for Small Business Research， Irwin， 2002．45．

[9]Anders Lundstr?觟m & Lois Stevenson．Entrepreneurship Policy：Theory and Practice[J]．International Studies in Entrepreneurship，2005（9）：72．

[10]Lundstrom,A.&Stevenson,L．Entrepreneurship policy：Theory and practice[M]．[s．n．]:Springer Science and Business Media, Inc．，2005．

（責任編輯 于小艷）