明清時期貴州“親轄地”的設置與知府行政職能的擴大

李坤

內容提要：明清時期，王朝在開拓西南邊疆，實施改土歸流的過程中，在貴州設置知府的“親轄地”，有效地弱化了土司的權力。本文擬考察明清時期貴州“親轄地”的設置與演變，探討由“親轄地”引發的貴州知府行政職能的擴大。并藉此探討明清王朝的國家權力在西南邊疆地區的滲透過程。

關鍵詞：貴州知府“親轄地”改土歸流行政職能

中圖分類號：K24文獻標識碼：A文章編號：1000－8705(2012)01－88－92

本文探討的“親轄地”專指府級行政區劃管轄下除廳、州、縣之外的行政區域，這一行政區域由府級行政長官知府或知州直接掌管，顧名思義“親轄”。府級行政長官在“親轄地”直接行使刑名、錢谷諸多事務的職能。“親轄地”與府所轄的廳、州、縣并列，相當于縣級行政區劃。“親轄地”的出現使得知府的行政職能擴大和下沉。有學人曾注意到貴州知府的行政職能有其特殊之處，但未做更多探討。本文擬考察“親轄地”的設置與演變，說明貴州知府行政職能的特殊性。

一、貴州知府“親轄地方”

清道光季年安順知府胡林翼指出：“安順領二州三縣，而知府及同知、通判皆有分地，是名為五屬，實八屬也?！蓖瑫r期安順知府常恩在給京中友人的書信中也多次提到“此地風氣迥殊，太守(知府)兼轄地方，如同牧令(縣令)”、“黔中太守實與牧令相同”。道光《思南府續志》記載：“自前明以‘流易‘司，二干石實領催科事，民間小獄訟，皆決于府，與他省殊。故府轄之地不得不分而出，以示專焉?！?。清光緒年間貴州巡撫岑毓英上奏稱：“黔省郡縣制度與他省不同，如知府一職不但表率屬僚，兼與州縣分管地方，皆系理事收糧。”這些都說明了貴州的知府有“親轄地方”這一不爭的事實。貴州省除遵義府之外，其他各府及直隸州均有“親轄地”，這是清代貴州行政區劃的一大特點。

詞訟方面，通常情況下，知府僅充當轉審角色，但貴州還要充當一審的角色。據《大清會典》載：“府屬之州縣廳，由府審轉……直隸州、直隸廳屬縣由該廳州審轉，府為第二審。惟府、直隸州、直隸廳有本管(“親轄地”)時，對其本管，則為第一審?！辟F州各府、直隸州(遵義府除外)均有“親轄地”，故知府既要覆審所屬廳州縣上呈的案件，又要受理“親轄地”的所有案件，即充當了一審和二審的雙重角色。其具體審轉步驟，按照《欽定大清會典事例》規定：“貴陽府、石阡府親轄地方命盜等案，由糧驛道審轉，黎平府親轄地方命盜等案，由貴東道審轉，該府照州縣例扣限，該道照知府例扣限。其都勻、鎮遠、思南、思州、銅仁、安順、興義、大定八府，親轄案件，徑解臬司(按察司)審轉。”說明大多數“親轄地”的案件是直接由知府一審后直接上報按察司，而不經過道員審轉。

稅收方面，知府既督征所屬州縣的稅收，又親征“親轄地”的稅收。道光《安順府志》記載，安順府“親轄地”，錢糧隨府征輸?！栋岔?、黎平府公牘》中亦記載了安順知府常恩于每年九月開征秋糧后，親自坐大堂親征“親轄地”五起十三枝的稅收。咸豐《興義府志》亦記載：“興義府共一州三縣吏治統受制于知府，而知府有‘親轄地，與所屬州縣分境而治，并征糧決獄?！?/p>

二、“親轄地”的設置與演變

關于“親轄地”的起源，文獻中大多語焉不詳，其含義亦含混不清，表述不一，如用“親轄地方”、“親轄”、“府屬”、“府轄”等。明嘉靖《貴州通志》中出現“府屬”一詞，意為府所轄的廳、州、縣及土司，相應的還有“衛(衛所)屬”、“司(都指揮司)屬”等。清代康熙年間的文獻中出現了“親轄地方”的記載，而后《黔南識略》中出現“府轄”、“府屬”、“親轄地方”的表述。其中“府屬”、“府轄”的表達較為模糊，有時專指“親轄地”，有時還包括下轄的廳州縣。道咸時期貴州地方志中大量出現“親轄地”一詞，各府志中均明確對“親轄地”的疆域、田畝、戶口、賦稅等均進行了較為詳細的記載，表明“親轄地”事實上已成為與州縣并列的行政區劃。

可以肯定的是，“親轄地”是相伴著明王朝對貴州的改土歸流而產生的，最早可以追溯到貴州建省。永樂十一年(1413)，思南宣慰使田宗鼎和思州宣慰使田琛有隙，雙方征戰，抗拒朝廷，朝廷借機出兵討伐。次年，廢思南、思州宣慰司，共設思州、思南、鎮遠、石阡、銅仁、烏羅、新化、黎平八府，隸屬于貴州承宣布政使。思南、思州兩宣慰司雖然被廢除，但是原宣慰司下的長官司卻予以保留，隸屬知府直接管轄，具體隸屬情況：

都坪峨異溪、都素二蠻夷長官司、黃道溪、施溪二長官司隸思州府；

水德江、沿河祜溪、思印江三長官司，并務川縣及板場、木悠、巖前，任辦、四坑、水銀局隸思南府；

施秉、鎮遠、邛水三蠻夷長官司、偏橋長官司、并鎮遠州(附郭)隸鎮遠府；

苗民、石阡、龍泉坪、葛彰四長官司隸石阡府；

銅仁、省溪、提溪、大萬山四長官司，并鰲寨、蘇葛、棒坑、朱砂、場局、大崖土、黃坑、水銀隸銅仁府；

郎溪蠻夷長官司、烏羅平頭、答意、治古、著可四長官司隸烏羅府；

湖耳、亮寨、歐陽、新化、中林、龍里六蠻夷長官司，赤溪、淌洞長官司隸新化府；

潭溪、曹滴洞、古州、八州、永從、洪州、西山七蠻夷長官司隸黎平府。

明王朝對貴州的改土歸流隨著貴州的建省由此拉開了序幕。之后，隨著統治勢力的不斷深入，改土歸流得以繼續。明宣德十年(1435)裁新化府并入黎平府，其土司由黎平府直接管轄。正統三年(1438)革貴州烏羅府，革答意、治古二長官，烏羅平頭、著可二長官司隸銅仁府，郎溪蠻夷長官司隸思南府。

憲宗成化十二年(1476)增設貴州程番府，隸金筑安撫司及上馬橋、大龍番、小龍番、程番、方番、韋番、臥龍番、洪番、小程番、盧番、羅番、金石番、廬山、木瓜、大華、麻向等十六長官司。隆慶三年(1569)移程番府城至貴州布政司城，改程番府為貴陽府。萬歷十四年(1586)在原程番府治地置定番州，屬貴陽府，領長官司十三。

弘治七年(1494)廢都勻軍民指揮司為都勻府，領都勻、邦水、平州、平浪四長官司，升九名、麻哈二長官司為獨山、麻哈二州，改清平長官司為清平縣，州縣皆屬于府管帶，其爛土、豐寧二長官司獨山州領之；平定、樂平二長官司，麻哈州領之。

萬歷二十八年(1600)，朝廷興兵平定播州宣慰使楊應龍叛亂，次年平播，設遵義軍民府隸屬四川，設平越軍民府，轄凱里、楊義二長官司，隸屬于貴州。

以上的沿革可以看出，在貴州剛建省時，思南、思州宣慰司之下的長官司完全被納入知府直接管轄，由此產生了知府的“親轄地”。這一做法一直延續至弘治七年(1494)設都勻府時有所變化，開始出現州也管轄土司的現象，但不多見。

王朝在滲透國家權力的過程中，將絕大部分長官司直接納入知府親轄，原因是知府在地方政府中具有較高的權威，便于“彈壓民苗”。清代官員陸世楷曾說：“明分省之初，彼時地方初僻改土歸流，因知府體統稍隆，假其名色彈壓苗蠻耳?！薄肚献R略》亦記載：“黔省除遵義一府，此外各府皆有親轄地方，蓋地處荒服，苗蠻雜居。開設之初，臨以知府所以樹恩威，資彈壓，其制與他省殊。”

清初朝廷也嘗試著將知府在“親轄地”的部分行政職能轉移給地方州縣官，以減輕知府的行政負擔，但

最終以失敗告終?？滴跏荒?1672)，貴州巡撫曹申吉曾上疏：“設官分職，上下相維，天下通義。獨黔省知府，知縣各有親轄地方，分征錢糧，并無經征、督征之異，非所以定經制而專責成也。請將貴陽、思南、鎮遠、銅仁、安順、都勻、平越七府所征錢糧，各歸附郭縣之知縣管理，其知府止司督征之責，庶規制劃一，永遠可行。”此提議得到朝廷的議準，并于次年始行。但是，當知縣向府屬“親轄地”土司經征賦稅的時候，“土司人民與知縣素不相習”，往往“藉口推諉”，以致“呼應不靈，彼此具控，事多貽誤”。故八年之后又不得不叫停，朝廷重新議準決定恢復貴州知府經征、督征的職責。

清康雍時期，清廷對貴州的版圖進行了一次大調整，除了明代已經設置的思州、思南、石阡、銅仁、鎮遠、黎平、貴陽、都勻、平越九府之外，又陸續設置安順、南籠(后改為興義)、大定、威寧、黔西、平遠、遵義七府，最后裁威寧、黔西、平遠三府為州并人大定府，留安順、大定、興義、遵義四府，平越府改為平越直隸州，在晚清形成十二府、一直隸州的局面。

隨著中央對地方社會控制力度的日益加強，“親轄地”的部分土司逐漸被廢除，有的已成了沒有土司的“親轄地”，但它作為與州縣并列的行政區劃一直保留了下來，甚至一直延續到清末。黔省唯遵義府沒有“親轄地”，《黔南職方紀略》曰：“貴州諸府皆有‘親轄地，惟遵義無之，蓋仍四川舊制，此遵義建置之大略也。”

“親轄地”的設置似乎增加了黔省知府的行政工作量，在此我們可以討論這個問題，朝廷為什么不將“親轄地”直接設為州縣呢?應該說，“親轄地”的設置與貴州全省的財政狀況有關。在明代全國的十三布政司(省)中，貴州是建省最晚的一個，且財政收入在全國各省中是最低的，其大量軍費得仰給于鄰省。貴州建省之初，明王朝將貴州思州、思南二宣慰司改土歸流設府，但保留了很多權力弱小的長官司，使之直接隸屬知府管轄，僅設一州一縣。王朝并沒有廢除所有的長官司而直接在府之下增設州縣。通?？磥?，增設州縣可以直接將民苗編戶齊民，這樣可以增加國家的財政收入。但同時得注意到，改流設州縣必然要增加大量的行政成本，包括駐軍費用、修建衙署、官員薪俸等等。溫春來教授這樣認為：“在土官與流官兩種不同的制度下，王朝在同一地區所能增派的賦役以及必須付出的經濟代價都是大不相同的，這在一定程度上會影響朝中大臣與地方大員對是否改流以及怎樣改流的考慮”。同時，他還認為改流的障礙與文化因素有關，在土司地區，“即使設置了流官機構，將原有住民納入編戶，但文化方面的隔膜依舊形成諸多障礙”。直到清代，隨著文化滲透的深入和國家控制的加強，“親轄地”之下的土司才大部分被廳州縣取而代之。朝廷用設置“親轄地”的方式，既加強了知府對土司的有效控制，又節約了行政成本，使得“親轄地”成為貴州歷史上特有的行政區劃形態，這一方式一直延續至清末。

三、“親轄地”的分布形態

“親轄地”作為知府兼轄的獨立行政區域，但這一區域通常呈“插花”分布。

貴州的府州級行政區劃中，有的府州設有附郭縣，包括貴陽、安順、銅仁、思南、鎮遠、遵義、黎平、都勻共八府及平越直隸州，雖然府(州)縣同城，但各有領地，分而治之。石阡、思州、興義、大定四府無附郭縣，知府直接管轄府城及“親轄地”?！安寤ā钡卦谫F州各府州普遍分布?！独m黔書》記載：

黔之州縣，有所屬鄉屯去治三四百里遠者，有城門之外即為領屬者，有此州之地并入他縣，他縣之地并入此州者，又有管轄之地中多隔越或距境一二百里，或隔三四州縣者。

各府“親轄地”與府屬州縣乃至他府之領地相互交錯，犬牙相連，給知府管轄地方帶來了諸多不便。胡林翼任安順知府時，就深刻認識到“插花”地的流弊，撰寫了一篇《諭貴州“插花”情形啟》，詳細論述了貴州地方“插花”之地的現狀和流弊。他指出：“‘插花地有離本治二三百里，而離他治未百里數十里。肘腋之下，皆他境之民；臥榻之傍，悉他人之地。其所應教誨、應整飭、應修明、應捕逐者，皆遠在數百里之外。府、廳、州、縣號為親民之官，乃所親者在遠，而所不親者在近?？v有關心民瘼之良吏，亦限于聞見而莫可如何，追乎不便，公事掣肘，此其不便于官也?！?/p>

四、土司權力的弱化

伴隨著改土歸流的深入，晚清時期，貴州雖然還有一定數量的土司存在，但土司在司法、征稅等方面已失去了獨立的權力，土司實際上形同虛設。

據記載，道光初年，貴州巡撫酌籌議定苗疆善后章程，規定，有土司的地方的苗民由土司予以管制，無土司的地方由苗寨頭人管束，苗寨頭人的更選，要經過公舉和官府的同意，“苗疆”的命盜斗毆案件及爭執戶婚田土等事一律由官府審理。在今天黔東南錦屏縣啟蒙鎮，有一塊石碑，刊載黎平府發布于道光八年(1828年)十月二十七日的告示，告示云：

署黎平府正堂加五級紀錄十次張為遵批議詳：道光八年九月二十八日，奉撫部院篙、布政使司初批，據貴西道同察請示禁土司、土目、土弁派累、庇縱、私刑各條等情，奉批如詳，通傷各薄，一體遵照，出示曉諭。計抄詳內開，查土司、土目、土弁等，原為約束苗眾、稽查奸宄而設，至于錢糧夫馬差役以及苗民詞訟事件，俱歸地方官經理。土司、土目、土弁不得干預……查苗民一切詞訟，皆應付地方衙門控理，土司等不得干預，即苗民中有實系奸究不法之徒，原許土司等據請送地方官衙門聽候究辦。據稱近來各土司競敢自行聽訟，私設刑具，并有重枷大練以及棒樁棚子等名稱，種種殘虐甚于官刑，大于法紀等情，應札傷各州縣，親赴所屬各土司等家，逐一嚴查，如有以上等弊，即將該土司嚴刑枷責。嗣后苗民一切詞訟，悉令地方官審斷，不得干預。倘再行擅理私設刑具，即行詳草照例究辦，將缺裁法不準襲替。具各府廳州縣耳目接近，土司、土目、土弁等之是否安分守法，應即責成各府廳州縣不時稽查，庶土司、土目等知所敬畏，苗民可期安靖。

告示指出苗民一切詞訟，皆應由地方衙門審斷，土司不得干預，不得私設刑具，否則會受到流管的究治。“土司必須秉承當地流管的的意旨辦事，聽其支配，受其約束，升降獎懲之權操于流管之手，土司只能惟命是從”。對于土司管轄下的“奸宄不法之徒”，土司有協拿解送到府的職責?！肚下毞郊o略》云：“自是苗民各安耕鑿，一切催輸輯捕之責，皆經差役鄉約，而土司遂無權矣。”光緒《古州廳志》亦云：“自張(廣泗)經略開辟(‘苗疆)以來，(土司)漸次裁抑，所存者不過如保長寨長，僅供驅使，小有盤剝而已?！?/p>

土司的權力已經形同虛設，可是朝廷并沒有立即下令廢除所有的土司。雍正年間鄂爾泰在《正疆界定流土疏》中就明確指出：“土司改流，原屬正務。但有應改者，有不應改者，有可改可不改者，有必不可改必不可不改者，有必應改而不得不緩改者，有可不改而不得已競改者，審時度勢，順情得理，庶先無成心，而有濟公事。若不論有無過犯，一概勒令改流，無論不足以服人，兼恐即無以善后。如果相安在土，原無異在流。如不相安在流，亦無異于在土也。”可以看出，鄂爾泰認為改流應該看其是否“有無過犯”，并非對土官一律革除。部分土司的存在還可以起到“約束苗眾、稽查奸究”、節約政府行政成本的作用，因此在改土歸流后的很長一段時間里，仍然有大部分土司和土弁被保留原職，只是位低權輕，今非昔比。

五、結語

從明代永樂年間貴州建省開始，到清雍正年間對西南地區大規模的改土歸流，“親轄地”的區域逐漸被調整并確定下來?？梢钥闯?，“親轄地”最先就是明代知府管轄的土司領地，后因為大部分土司被廳、州、縣取而代之，部分被改流的土司領地和未改流的土司領地仍由知府直接管轄。在歷史時期形成的“親轄地”，是王朝不斷弱化土司權力和加強對西南邊疆社會控制的產物。

“親轄地”的出現使貴州知府的行政權力下沉和擴大，知府既充當了知府本身的角色，又充當了州縣官的角色。從知府在詞訟和稅收兩方面的職能看，知府的行政工作量明顯增大。晚晴時期，貴州仍然有大部分土司分布在“親轄地”之中，被知府直接管轄，但所存土司權力受到進一步弱化，僅相當于地方的頭人或保長，實質上已形同虛設。至此，中央對西南地區的改土歸流幾乎達到預定目的。在王朝對西南邊疆實施滲透國家權力的這一過程中，知府比州縣官更多地參與了宣理風化、弱化土司權力的這一過程，在地方事務中發揮了重要的作用。

責任編輯張翔