岳陽:巴陵古城的用地新思維

劉許生 向子榮

岳陽在老百姓和官員眼中被視作湖南的“龍頭城市”。原因并不復(fù)雜，岳陽是湖南省惟一位于黃金水道——長江邊的城市。

岳陽市占據(jù)長江163公里的河岸線，擁有洞庭湖60%以上的水域面積，城陵磯港是國家對外開放的一類口岸，

岳陽憑借區(qū)位優(yōu)勢具備接納大運量、大耗水工業(yè)項目的基礎(chǔ)條件，依托這優(yōu)勢，岳陽打造成為了湖南的臨江重化工業(yè)區(qū)，沿長江30公里地段分布著長嶺煉化、巴陵石化、岳陽紙業(yè)、中國華能電廠等一批大型企業(yè)。

尤其是1992年最早被確定為長江沿岸首批對外開放城市之后，能夠依然保持良好的吸引力。2006年，被《福布斯》雜志評為中國最適宜發(fā)展物流的城市排行榜中列第14位，居中部地區(qū)第一。

正因為發(fā)展迅速，岳陽的城市建設(shè)用地近幾年需求量高速增長。

“‘十一五期間，全市共保障用地7.36萬畝，基本滿足了國家、省、市重點項目用地需求；保障和服務(wù)新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)加快推進(jìn)，民生用地布局和調(diào)控工作扎實有效。”這是岳陽市國土資源局黨組書記、局長楊克在一次答記者問中的總結(jié)。

土地是不可再生的資源，其蘊含的資產(chǎn)在出讓市場上是可以變現(xiàn)的。

在當(dāng)前國土資源領(lǐng)域的權(quán)力運行中，土地使用權(quán)審批、土地交易市場建設(shè)、土地價格評估、土地供后監(jiān)管，均是容易發(fā)生違法違紀(jì)問題和滋生腐敗的重點部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

大力加強對國有建設(shè)經(jīng)營性用地“易主”（改變使用者）、“易用”（改變用途）、“易積”（調(diào)整容積率）等方面的管理，不斷改革創(chuàng)新制度，既能有效地顯化土地效益，又能從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

2011年以來，岳陽市人民政府出臺多個管理辦法，對上述問題作出了詳細(xì)的規(guī)定。岳陽市國土資源局也對此積極配合，實施相關(guān)政策措施。

“保障建設(shè)用地，是我們國土資源工作的重要內(nèi)容，是對城市發(fā)展的重要貢獻(xiàn)。但是，要在有限的土地中做出無限的貢獻(xiàn)，那么，我們就必須要創(chuàng)新。”岳陽市國土資源局黨組副書記、副局長胡輝指出了創(chuàng)新建設(shè)用地的背景和意義。

“易主”創(chuàng)新

加強土地出讓管理，規(guī)范土地出讓程序，是促進(jìn)土地市場健康穩(wěn)定發(fā)展的首要環(huán)節(jié)。隨著土地市場形勢的不斷變化，岳陽市國土資源局結(jié)合實際出臺了土地“易主”方面的管理制度。

首先是出臺《岳陽市城區(qū)國有經(jīng)營性建設(shè)用地出讓程序規(guī)定》。這個辦法主要就城區(qū)國有經(jīng)營性建設(shè)用地出讓程序進(jìn)行了明確規(guī)定。

基本程序就是岳陽市國土資源局將宗地出讓方案報市城區(qū)國有經(jīng)營性建設(shè)用地出讓委員會，由該委員會審查宗地出讓方案，遞交市專題會議依法審查批準(zhǔn)，再由市國土資源局組織實施出讓。

然后規(guī)范了城區(qū)國有經(jīng)營性建設(shè)用地出讓起始價確定行為。

“具體程序是，我局提出擬出讓宗地成本核算（涉及企業(yè)改制的由市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理局提出），送市財政局核定，然后再由我局依法委托具有相應(yīng)資質(zhì)的評估機構(gòu)進(jìn)行評估。最后，由省廳根據(jù)宗地的成本、土地評估價格和土地市場價格走勢，按照一定原則提出宗地出讓起始建議價，經(jīng)市城區(qū)國有經(jīng)營性建設(shè)用地出讓委員會審核，報市政府專題會議審查，確定城區(qū)國有經(jīng)營性建設(shè)用地出讓起始價。”胡輝介紹說。

最后就是網(wǎng)上拍賣掛牌出讓。這個是指系統(tǒng)運行從接受報名、確定競買人、報價競價，到產(chǎn)生競得人的全過程，均由系統(tǒng)全封閉自動運行，無須工作人員參與。

網(wǎng)上拍賣掛牌的程序相對前面兩個辦法來說，復(fù)雜很多。但是，較之從前，給競買人還是帶來很大的方便，并可以保持公開、公平、公正運行。

具體程序在出臺的辦法中有著詳細(xì)的規(guī)定，只需要按照程序操作即可。

“易用”創(chuàng)新

科學(xué)規(guī)范城區(qū)國有建設(shè)用地改變用途行為，合理征收相應(yīng)調(diào)整的土地價款，對于嚴(yán)格土地市場管理秩序，合理利用和優(yōu)化配置國有建設(shè)用地資源，充分顯現(xiàn)土地價值，意義重大。

所以，岳陽市政府首先出臺了《岳陽市城市建設(shè)用地使用性質(zhì)變更管理規(guī)定》，規(guī)定了城市建設(shè)用地變更使用性質(zhì)變的相關(guān)條件、基本程序、罰則等。

同時，岳陽市政府對城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)的國有建設(shè)用地如何改變用途征收土地價款的行為也作出了相關(guān)規(guī)定。比如劃撥的國有建設(shè)用地改變用途的，由市政府依法收回并采取招標(biāo)拍賣掛牌方式組織出讓；出讓的國有建設(shè)用地改變用途經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)且不收回的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)委托市國土資源交易中心采取招標(biāo)拍賣掛牌方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

對于未足額繳納土地價款的原國有建設(shè)用地使用權(quán)人，必須按當(dāng)時用途下土地價格補足土地價款后，方可申請辦理國有建設(shè)用地改變用途手續(xù)。

另外，還對劃撥的國有建設(shè)用地改變用途的和出讓的國有建設(shè)用地改變用途的行為作出了嚴(yán)格而具體的規(guī)定。

“易積”創(chuàng)新

2009年6月15日，岳陽市率先出臺了“經(jīng)營性建設(shè)用地容積率辦法”，明確了容積率管理的原則、范圍、調(diào)整條件、調(diào)整程序、部門責(zé)任、處罰辦法及責(zé)任追究，通過在全市范圍內(nèi)實施，取得了顯著成效。

但在具體實施過程中，岳陽市國土資源局發(fā)現(xiàn)了諸多問題。

“最重要的就是調(diào)整容積率的計算方法和時點難以界定，如果這個問題不能夠得到解決，那么這個辦法的絕大部分措施都難以得到實施。”胡輝說。

于是，岳陽市國土資源局向市政府主管領(lǐng)導(dǎo)反映后，他們非常重視。最后，經(jīng)過多方論證和討論，重新修訂了辦法，重點明確了調(diào)整容積率應(yīng)補繳的土地價款的計算方法，確保了補繳的土地價款更加科學(xué)合理，使得補繳方式更具操作性。

集中創(chuàng)新點

為了充分體現(xiàn)土地出讓工作的“集體決策”和“公平公正”的原則，岳陽市政府改變了重要事項的決策權(quán)范圍，從過去小范圍的會議討論決定為市政府召開專題會議研究決定。

在土地出讓方案審批環(huán)節(jié)，將由岳陽市政府分管國土管理的副市長會同分管城鄉(xiāng)規(guī)劃的副市長組織召開出讓方案審查專題會議，主要內(nèi)容就是將宗地規(guī)劃條件、瑕疵條件、出讓起始價和出讓時間等進(jìn)行審查，提出審查意見，并報政府專題會議審定。

在起始價確定環(huán)節(jié)，市國土資源局提出起始建議價后以市城區(qū)國有經(jīng)營性建設(shè)用地出讓委員會審核，報市政府專題會議審查方可確定。

同時，在土地市場管理中，紀(jì)檢監(jiān)察部門全程監(jiān)督土地使用權(quán)招拍掛活動和集體會審，變事后查處為事前、事中、事后全過程監(jiān)督。

通過監(jiān)督預(yù)警，形成行政權(quán)力正確行使的有效機制。

這些措施可以實現(xiàn)土地市場管理由分工負(fù)責(zé)向集體決策的轉(zhuǎn)變。

另外，國有建設(shè)用地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌交易是在我國土地交易制度改革和城市土地市場發(fā)展過程中形成的一種相對公平的國有建設(shè)用地使用權(quán)交易方式。

由于傳統(tǒng)的招拍掛交易是采用人工報名的方式，現(xiàn)場進(jìn)行并成交，在某些地方難免會出現(xiàn)相互干擾、惡意串通的現(xiàn)象，妨礙了交易秩序，造成了一些不良的社會影響。

岳陽市便推行了網(wǎng)上招拍掛方式，采用了數(shù)字證書認(rèn)證技術(shù)和訂單號管理制度，并在報價期內(nèi)對服務(wù)器進(jìn)行全封閉運行，可有效地防止暗箱操作和人為干預(yù)。

此外，還可促進(jìn)政務(wù)公開，提高工作效率，減少行政成本。

“這個系統(tǒng)實現(xiàn)了‘三個突破。一是由交易方式由掛牌向‘招、拍、掛突破。全省目前5個已實行網(wǎng)上交易的市（州）均為網(wǎng)上掛牌模式，將創(chuàng)全省之先推行網(wǎng)上招標(biāo)、拍賣、掛牌并存的交易系統(tǒng)。二是與銀行合作模式由‘單一銀行、單一賬號向‘多家銀行、多個賬號突破。三是由建立城區(qū)經(jīng)營性土地出讓平臺，向建立全市12個縣（市）區(qū)經(jīng)營性土地出讓的統(tǒng)一共享平臺突破。”胡輝認(rèn)為網(wǎng)上招拍掛系統(tǒng)的意義重大，最終實現(xiàn)了土地市場管理由注重事前行政審批向事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

對此，岳陽市還加大了城區(qū)建設(shè)用地的供后核查監(jiān)管力度，建立“無縫對接”機制，加強改變用途、調(diào)整容積率行為的土地價款的征收，落實國土資源部門在建設(shè)項目開工前、竣工后進(jìn)行現(xiàn)場查驗用地情況的有關(guān)規(guī)定，加大閑置土地清理力度，打造了土地批、供、用、補、查的高效管理平臺。

社會推廣

這些創(chuàng)新措施實施以后，在土地出讓、改變用途征收土地價款、調(diào)整容積率征收土地價款等方面迅速取得了較好的成績。

在土地出讓方面，截至2011年10月底，城區(qū)共計出讓土地30宗,總面積87.8118公頃，總成交價款10.85億元，是2010年同期的3.83倍。

同時，協(xié)議出讓范圍得到進(jìn)一步縮小，協(xié)議出讓面積和成交價款分別為8.7畝和115萬元，僅占土地出讓總面積和總價款的6‰和1‰，為歷史最低。

土地招拍掛暗箱操作基本上得到杜絕，通過招拍掛，土地成交價格明顯提高，岳陽市衛(wèi)校原有的42多畝土地拍出了1.381億元，每畝價格達(dá)到了300萬元。

在容積率清理方面，2011年前10個月，城區(qū)共完成6個提高容積率項目的土地價款補繳，補繳969萬元。

“社會各界反映，通過全面深化土地使用制度改革，我市已基本建立了一個‘統(tǒng)一公平、規(guī)范有序的土地市場。”最后，胡輝欣慰地說。

為了充分體現(xiàn)土地出讓工作的“集體決策”和“公平公正”的原則，岳陽市政府改變了重要事項的決策權(quán)范圍，從過去小范圍的會議討論決定為市政府召開專題會議研究決定。