還農(nóng)民以“公平合理”

農(nóng)民的問(wèn)題如果不能長(zhǎng)遠(yuǎn)地解決，和諧社會(huì)的目標(biāo)必定會(huì)與我們漸行漸遠(yuǎn)。

在2011歲末的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理溫家寶提到：“推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。

農(nóng)民與土地之間存在著不可分割的天然依存關(guān)系。在本質(zhì)上，土地權(quán)益是農(nóng)民根本利益的集中體現(xiàn)。近年來(lái)，雖然我國(guó)推出了一系列專門(mén)性或相關(guān)性的規(guī)范性法律文件，如《憲法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等，但是在實(shí)踐中農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)并不理想，由此引發(fā)的矛盾、對(duì)立與緊張等，直接地影響了社會(huì)的秩序、穩(wěn)定與和諧，這種情況在農(nóng)村土地征用的環(huán)節(jié)中表現(xiàn)得尤為明顯。

因此，溫家寶認(rèn)為“需要精心設(shè)計(jì)征地制度改革方案，加快開(kāi)展相關(guān)工作，明年（2012年）一定要出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)?！?/p>

在筆者看來(lái)，現(xiàn)有的征地機(jī)制在實(shí)際操作中存在著兩大最主要的問(wèn)題。其一是征地中公共利益被擴(kuò)大解釋。我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，除農(nóng)村集體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)以及村民建設(shè)住宅外，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，政府可行使土地征用權(quán)。然而，什么是公共利益本就是一個(gè)十分抽象的概念，這一模糊性導(dǎo)致許多商業(yè)性用地假借公共利益之名從農(nóng)民手中拿地，從而造成農(nóng)民土地權(quán)益的損失。

其二是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)收益分配欠合理與公平。依照《土地管理法》，我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式為“產(chǎn)值數(shù)法”，即土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍。這種測(cè)算辦法欠科學(xué)，土地收益分配不合理。一方面，征地補(bǔ)償款根據(jù)同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核算，缺乏對(duì)不同農(nóng)地價(jià)值的評(píng)估，有悖于公平的原則；另一方面，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償機(jī)制僅僅體現(xiàn)被征用農(nóng)地的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，而未體現(xiàn)其潛在的價(jià)值。這種反差直接導(dǎo)致本應(yīng)屬于農(nóng)民集體或承包農(nóng)民的出讓金與征地補(bǔ)償款之間的差額，被僅僅處于中介者地位的國(guó)家所享有，由此產(chǎn)生了國(guó)家與農(nóng)民或者農(nóng)民集體之間的不公平。

完善征地補(bǔ)償機(jī)制，首先需要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍。我國(guó)應(yīng)實(shí)事求是地限定“公共利益”的范圍，并對(duì)是否屬于“公共利益”的征地的聽(tīng)證程序法律化；其次是建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，以保證國(guó)家、集體和農(nóng)民三者能對(duì)增值收益進(jìn)行公平的分配。

此外，還需要切實(shí)落實(shí)安置政策。妥善安置失地農(nóng)民，是事關(guān)失地農(nóng)民及其子孫后代立身安命的大問(wèn)題。被征地農(nóng)民失去土地后，就失去了賴以生存的基礎(chǔ)，客觀上，其需要的不單是貨幣補(bǔ)償，因此在安置政策中，有必要做長(zhǎng)線規(guī)劃。即將補(bǔ)償、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、轉(zhuǎn)型等進(jìn)行綜合考慮，如通過(guò)預(yù)留發(fā)展基金、補(bǔ)償款作價(jià)入股、教育安排等方式為失地農(nóng)民做好長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)，以真正達(dá)到“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、后有發(fā)展”的長(zhǎng)線目標(biāo)。

農(nóng)民問(wèn)題是作為城市問(wèn)題的一個(gè)對(duì)稱點(diǎn)而存在的，無(wú)論如何，一個(gè)必須承認(rèn)的事實(shí)是，中國(guó)的發(fā)展更多的是農(nóng)民的問(wèn)題，若這一問(wèn)題不能長(zhǎng)遠(yuǎn)地解決，那么和諧社會(huì)的目標(biāo)必定會(huì)與我們漸行漸遠(yuǎn)。

黎四奇：1972年生，湖北咸寧人，法學(xué)博士，湖南大學(xué)法學(xué)院教授，主要從事金融法與法理學(xué)的學(xué)習(xí)與研究，現(xiàn)為湖南大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)法碩士生導(dǎo)師組組長(zhǎng)。學(xué)術(shù)兼職有中國(guó)國(guó)際商法協(xié)會(huì)理事、中國(guó)銀行法協(xié)會(huì)理事、湖南省經(jīng)濟(jì)法協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)。