香港公屋資源公平善用的制度與策略

李永清

導讀：自從1954年實施公共房屋計劃以來，香港鮮見濫用丑聞出現(xiàn)，這與其有一套竭力維護公屋資源公平善用的獨特做法與嚴厲機制密切相關，包括：從立法上規(guī)定保障適用對象、保障標準、保障水平，并建立專門的管理機構，制定嚴懲辦法等，使公屋提供給真正的需求者。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.015

公共房屋是社會寶貴的資源，濫用公屋嚴重影響公屋資源的公平及有效分配。香港公屋的居住環(huán)境和配套設施并不遜于商品房，加上僅等同于市值租金1/3的租金，對于市民來說無疑具有極大的吸引力。所以，香港政府也面臨如何將公屋提供給真正的需求者的挑戰(zhàn)。然而自從1954年實施公共房屋計劃以來，香港鮮見濫用丑聞出現(xiàn)，這與其有一套竭力維護公屋資源公平善用的獨特做法與嚴厲機制密切相關。

一、全面完善的公屋法規(guī)體系

（一）公屋制度的建立與規(guī)范

香港通過詳盡的法規(guī)、政策來規(guī)范公屋制度。主要法規(guī)有《房屋條例》、《業(yè)主與租客條例》等，配之以操作性強的實施細則，從立法上規(guī)定保障適用對象、保障標準、保障水平、專門管理機構的建立和嚴懲辦法等。還制定了《公營房屋政策》,它分為三部分:甲部是公屋申請、調遷及資助置業(yè)計劃，不僅明確規(guī)定了申請者的資格標準,還把申請者分類,細致規(guī)定了有關安置受清拆影響的居民、長者、體恤安置者申請中遇到的具體問題。乙部包括房屋管理及租金政策，詳列了維護公屋資源的合理分配政策。丙部是一般事項，包括房屋署的服務對象的權利和責任及公眾查詢。

（二）公屋法規(guī)的完善與解難

法規(guī)政策體系解決了困擾公屋管理分配的難題。

1、公屋法規(guī)破解定位難題

香港政府的總體房屋策略以“建屋安民”為首要目標，政府基于社會發(fā)展和社會公平而介入，滿足那些市場不能為其提供基本住房的低收入人群的住房需要，中高等收入人群的住房需要，由市場供應。在總體房屋政策框架下，公屋的定位非常清晰，就是利用有限的資源為真正需要住房的低收入家庭提供負擔得起的安身之地。

2、公屋法規(guī)明確管理原則

法規(guī)政策把公平善用作為香港政府管理公屋的原則，賦予相關政府部門（房屋署）的重要職責是打擊濫用公屋。有關申請人只能享受一次福利政策（租住公屋和購買居屋），公屋租住權不能自動世代相傳；當租住公屋戶主及其配偶去世后，其他成年家庭成員必須接受全面的經(jīng)濟狀況審查后，才可獲批新租約；公屋面積，多數(shù)是50至60平方米。這些嚴格規(guī)定都是公平善用原則落到實處的體現(xiàn)。

3、公屋法規(guī)界定有限資源

香港公屋制度界定了入住公屋的家庭類別：受清拆、重建、天災等影響而無家可歸者；因體恤理由而需要房屋安置者；初級公務員及退休公務員；調遷及舒緩擠迫居住環(huán)境；不能負擔租住私人物業(yè)昂貴租金的家庭（此類家庭入住公屋數(shù)量最多）。界定了具體濫用公屋資源的五種情況：長期空置公屋（最常見的濫用情況）；轉租給他人公屋；在公屋中進行不法活動（聚賭、藏毒、販賣私煙、賣淫等）；將公屋作為非居住使用，如營商、用作貨倉；虛報資料包括家庭入息、資產(chǎn)、婚姻及家庭狀況等。

二、高效務實的公屋專營機構

成功的公屋制度離不開相關部門高效務實的專業(yè)化運營。香港設立了房屋委員會和房屋署兩個決策與執(zhí)行相分離的專門機構負責公屋事宜。

（一）決策機構——房屋委員會

作為決策機構，房屋委員會的職責是通過不斷改進、完善公屋住戶準入退出機制，促進有限的公屋單位得到公平合理分配，為有真正住屋需要的人提供房屋。它透過6個常務小組委員會負責制定及管理各方面的房屋事務，包括策劃、建筑、投標、商業(yè)樓宇、財務及資助房屋。房委會注重成員在社會和專業(yè)背景方面的多元化，房委會主席由非政府官員出任，委員除4名公職委員外，其他均來自社會各階層，廣泛代表不同的專業(yè)領域和社會層面，采取公開議事的方式提出建議，以確保房屋政策的研究和制訂過程民主、透明。房委會建立了一支活力充沛、精明能干，且盡忠職守的工作團隊。它的培訓計劃非常全面，較諸香港的整體培訓標準為高。以2009－2010年度為例，房委會員工于該年度平均接受29.6小時的培訓，而私人機構雇員的平均培訓時數(shù)則為20.6小時。

（二）執(zhí)行機構——香港房屋署

作為執(zhí)行機構，房屋署的核心工作是提供租住公屋、向私人機構采購服務、評估申請公營房屋資助人士是否符合資格（根據(jù)房屋條例，向有關住戶發(fā)出退出公共租住房屋的通知，終止其租住權及收回其居住的公屋單位），以及發(fā)放置業(yè)貸款和津貼，其它非核心工作轉交政府其它部門或外判給私人機構。房屋署的職員都接受過經(jīng)營、社會、政治、法律、技術等方面的專門培訓，他們以小組形式合作處理各類問題，形成了一種靈敏、高效、專業(yè)的反饋系統(tǒng)，提供高效率和優(yōu)質的服務。房屋署訂立了一套38項的服務承諾，涵蓋與一般市民及主要服務對象接觸的部門運作，比如對公屋輪候冊申請人的服務實際成績都高于承諾目標（參見表1）。

三、復雜嚴格的公屋準入機制

香港政府制定了一套復雜、嚴格的準入機制，篩掉不合格者，做到應進則進。

（一）必須嚴過三道審核關

第一關資格審查關。香港政府對入住公屋的申請條件的規(guī)定非常詳細，甚至可以說是繁瑣，足足有15個大項：申請人必須年滿18歲；申請人及其家庭成員必須現(xiàn)居于香港并擁有香港居留權；申請人及其家庭成員的總每月入息和總資產(chǎn)凈值不得超過規(guī)定的有關入息及總資產(chǎn)凈值限額；申請人及其家庭成員在申請書登記時直至簽訂公屋租約期間，不得擁有香港住宅物業(yè)，不得簽訂購買香港住宅物業(yè)的協(xié)議，不得持有一間擁有香港住宅樓宇的公司一半以上的股權等等。申請者可透過房委會電子服務，查詢公屋申請資格，自行評估是否符合申請資格。只有滿足這些條件，才能進入公屋輪候隊伍，拿到輪候的電腦號碼。其中申請者的入息和資產(chǎn)是關鍵指標，這兩項指標房委會每年檢核。2010年至2011年度公屋申請“門檻”： 入息和資產(chǎn)限額較上年度分別平均上升1.2%和2.5%，以4人家庭為例，家庭月收入限額由1.58萬港元調高到1.60萬港元，家庭資產(chǎn)限額由37.5萬港元調高到38.4萬港元。據(jù)統(tǒng)計，香港一個4口之家月收入的平均數(shù)約為2.4萬港幣。在此限額下，約有119,000個私人樓宇非業(yè)主住戶將合資格申請公屋。第二關是在分到公屋的前一年，房屋署將對上述條件進行第二次審查。第三關是在編配上樓前，申請人還要再申報一次。

（二）必須經(jīng)過五個流程

1、索取申請表。市民可向各公共屋辦事處、房屋署申請分組，深水房屋事務詢問處以及民政事務總署轄下各區(qū)咨詢服務中心免費索取申請表及申請須知，也可從房委會網(wǎng)站下載。

2、遞交申請表及證明文件。申請人必須把填妥的申請表格，連同所有有關的證明文件一并寄回或遞交至房屋署申請分組，以供初步審核登記資格。房屋署會在接獲申請后發(fā)出收件確認書。申請表主要有七大部分：第一部分為個人資料。第二部分為本港通訊及居住地址。第三部分為入息及資產(chǎn)凈值(包括在香港及香港以外地區(qū)的資產(chǎn))，包括每月平均收入（每人都要填寫）、家庭總收入（每人收入之和，項目有土地、房產(chǎn)：住宅、鋪位、車位等)、車輛、的士/公共小型巴士、牌照、投資（儲蓄保險、基金、股票等)、經(jīng)營業(yè)務(有或沒有商業(yè)登記均須填寫)、 存款(活期、定期、港幣、外幣等)資產(chǎn)凈值、現(xiàn)金(港幣、外幣等)、個人總資產(chǎn)凈值、家庭總資產(chǎn)凈值。第四部分為選擇地區(qū)。第五部分為其它補充資料。第六部分為申請人及18歲或以上家庭成員承擔責任聲明。第七部分為申請公屋證明文件核對清單：申請人及家庭成員的一般證明文件、申請人及家庭成員的入息證明、申請人及家庭成員在香港及香港以外的資產(chǎn)凈值證明 。

3、初步審批。房屋署會在接獲申請后審核申請表及文件。若沒有妥當填寫申請表或未能提供有關證明文件，或申請被審核為不符合資格，申請表及文件將會被退回。初步審批合格的申請，會被登記入公屋輪候冊內，房屋署寄上印有申請編號的藍卡。輪候冊在網(wǎng)上公布，申請人上網(wǎng)就能查到自己等候的位置，接受社會監(jiān)督，所以從未出現(xiàn)公屋放號、搶號場面。

4、調查核實。房屋署會按輪候冊上的次序約見申請人，進行配屋資格審查。申請人需要在核實配屋資格面晤中提供齊備資料，以便房屋署進行審查及核實。房屋署會于集齊文件后約兩個月內通知申請人是否符合編配資格，申請的合格或取消日期以房屋署完成審核當日為準。

5、分配房屋。為公平分配公屋資源，公屋單位是以電腦隨機方式，按申請人家庭人數(shù)及編配標準，配合輪候到達編配階段時的資源編配予他們。合資格申請人共有三個（每次一個）配屋建議。未具可被接納的理由而拒絕所有配屋建議將引致有關申請書被取消，申請人在申請書取消日期一年后始可再次申請輪候公屋。房屋署會通知申請人有關的配屋建議及其它配屋資料，并安排申請人到公屋辦事處辦理入伙手續(xù)。

四、應退則退的公屋退出機制

保障對象的經(jīng)濟條件發(fā)生重大變化，超出了保障范圍，如果繼續(xù)對這些家庭提供公屋，對那些等候在公屋輪候冊上和租住私人住宅的家庭來說有失公平，必須建立一個對申請人約束與激勵相結合的內循環(huán)退出機制，確保應退則退。

（一）約束為主：占住公屋無牟利空間

入住之后的監(jiān)管更為重要。香港政府通過對家庭收入、資產(chǎn)動態(tài)監(jiān)控，實現(xiàn)了以收入為標準、雙倍租金退出機制向收入與資產(chǎn)兩項標準、市場租金退出機制的轉變。

房委會于1984年首先提出要關注公屋中的富裕住戶問題。1987年開始實施的“公屋住戶資助政策”規(guī)定，在公屋住滿十年以上，要每兩年一次申報家庭收入，以確定是否有資格繼續(xù)居住在公屋中。如果申報家庭總收入超過資助的收入限額（公屋輪候冊收入限額的兩倍），公屋住戶要繳付兩倍的凈租金加差餉（簡稱雙倍租金）。對于虛報材料的家庭將可被判監(jiān)禁及罰款，并可被處罰少收租金的三倍罰款，而且房委會有權終止租約。到1992年4月，居住在公屋中滿十年的住戶中有34%支付雙倍租金。

1993年政府對公屋政策的一項調研表明，居住在公屋中的住戶約有13%的家庭擁有私人住房，這引起了公眾強烈反響。1996年4月房委會推出“維護公屋資源的合理分配政策”，以收入及資產(chǎn)兩項標準，作為衡量公屋住戶是否有資格繼續(xù)租住公屋。繳付雙倍租金的住戶，要每兩年申報一次資產(chǎn)，如果家庭資產(chǎn)超過了一定的限額，就要繳付市場租金。資產(chǎn)凈值限額標準相當于該家庭能夠在市場上購買一個與當前居住公屋相當?shù)姆课荩壳埃Y產(chǎn)凈值限額約為2007、2008年度輪候公屋登記冊入息限額的84倍。1999年2月，房委會再次修訂政策，決定如公屋住戶家庭入息及擁有的資產(chǎn)凈值均超逾指定的資助入息及資產(chǎn)凈值限額，或選擇不申報資產(chǎn)，須遷出所住的公屋單位。2007—2008年度，約有2.44萬個公屋住戶繳交較高租金共2億2千萬元。在2009－2010年度，約有23800個公屋租戶須繳交額外租金。

（二）激勵為輔：鼓勵租戶因“脫貧”遷出

為鼓勵條件轉好的中低收入家庭退出公共租住房屋，香港政府制定了《資助自置居所》、《獲取其它形式資助房屋后交回公屋單位》等政策，以政策杠桿鼓勵有能力的中低收入家庭自置居屋。香港政府早在早在20世紀70年代就開始推行“居者有其屋計劃”（居屋計劃）、“租者置其屋計劃”（租置計劃）以及“置業(yè)資助貸款計劃”（置貸計劃），以特惠折扣價出售居屋，協(xié)助合資格的中低收入家庭和公屋租住戶置業(yè)。2003年1月房委會推出新的置業(yè)資助貸款計劃，向合資格的申請人提供39萬～53萬元的免息貸款，或為期48個月每月高達3800元的按揭還貸補助金。2010年新推的“置安心”計劃，核心定位于“先租后售”，政府向申請人收取半數(shù)租金，大大減輕供房人負擔。在2000－2010年間，約有18.5萬個公屋租戶因“脫貧”遷出。

五、公屋資源的濫用懲戒制度

（一）建立代價高昂的懲罰機制

根據(jù)《房屋條例》（第283章）第26(1)(c)條的規(guī)定，任何人于申請公共房屋時明知而作出虛假陳述，即屬違法，一經(jīng)定罪，可判《刑事訴訟程序條例》（第221章）附表8所訂第5級罰款（50000元）及監(jiān)禁6個月。申請公屋時所填寫的收入證明，需要雇主簽字、蓋章以證明真實性，如果出現(xiàn)問題，雇主與當事人都一樣要受到法律的監(jiān)禁和罰款。房屋署于2009－2010年度抽取的5300宗個案中，查獲約600宗虛報收入，檢控其中約100宗。近年來發(fā)生的香港前高等法院法官李鯢儉夫婦騙取公屋案，是影響較大的一個案例。李鯢儉曾擔任香港高等法院大法官，其妻也曾是香港的持牌大律師。二人于2003年至2004年間隱瞞其近200萬港元的資產(chǎn)，以生活困難為由向香港特區(qū)政府申請了近10萬港元的綜合援助及一套公屋。房屋署調查后揭發(fā)真相并提起檢控，2007年1月26日，香港高等法院以詐騙香港公共福利罪判處82歲高齡的李鯢儉夫婦11個月徒刑，其騙取的公屋也被房屋署收回，社會福利署也追討被騙綜援金。

（二）設立有效遏止的核查機制

1、建立嚴格的審核機制

一是周期性審核。房委會每年檢核輪候冊收入及資產(chǎn)限額，以確保限額配合當前的經(jīng)濟和社會狀況。為保證家庭資產(chǎn)這一核心信息的準確性，房屋署實行兩年一度家訪調查制度，將住戶的實際居住情況與電腦記錄核對，將巡查結果記錄于電子手帳。若住戶的家庭狀況有所變更，住戶應立即通知房屋署職員，隨后再辦理加戶、除名或轉戶主等手續(xù)。房屋署還實行兩年一度申報家庭狀況制度，兩年審定一次家庭月收入限額息限額、公屋租金及公屋住戶入息。

二是常規(guī)審核和隨機抽審相結合。房屋署的前線管理人員對公屋租戶申報的入息和資產(chǎn)作基本審查。房屋署的中央小組對隨機抽選的個案、可疑的個案和所有現(xiàn)正繳交雙倍租金的個案進行額外審查。除每年平均嚴格審查5000宗公屋租戶的申報個案之外，房屋署于2010年11月至2011年4月期間，嚴格審查額外5000宗申報個案，并成立一支由30名調派自前線管理辦事處的資深人員組成的專責隊伍執(zhí)行這項任務，以加強審查入息和資產(chǎn)的申報。

2、實行多元多層的調查授權

發(fā)現(xiàn)濫用公屋現(xiàn)象的渠道主要有：一是前線人員在執(zhí)行日常屋管理職務及進行兩年一度公屋單位巡查時，會協(xié)助偵察可疑個案，找出異常情況，把可疑個案轉交善用公屋資源分組徹底調查。2006年11月1日至2008年10月31日，共查訪663000戶，完成率為100%。二是房屋署工作人員抽查居住情況時發(fā)明可疑情況。三是公布熱線電話、網(wǎng)站、通訊方式等接受市民舉報。四是2009年初成立網(wǎng)上巡查隊，負責從網(wǎng)上討論區(qū)的留言追查潛在濫用個案。2009－2010年度，分組深入調查了約12500宗個案。五是突擊調查。2009年3月房屋署開展打擊濫用公屋雙周行動，對選定的31個屋內的41座樓宇進行密集式家訪，成功探訪了約20000個家庭，約占這些樓宇租戶的78%，并在繼續(xù)跟進未能成功到訪的個案之余，把懷疑個案轉交善用公屋資源分組深入調查。

法例賦予房屋署對被懷疑的申請人具有廣泛的調查權：一是在不同的時段突擊性家訪；二突擊性查訪他處擁有住房；三是多方面收集證據(jù)；四是向其它政府部門或機構查詢，如向民政部門查詢居民的身份、婚姻狀況，向土地注冊處查詢擁有房產(chǎn)情況等，而且有權查詢居民在各銀行的存款，在證券交易所的股票等資產(chǎn)；五是通過電腦科技查詢，善用公屋資源分組的電腦和民政、土地注冊處、公司查冊系統(tǒng)等部門聯(lián)網(wǎng)，可隨時查詢居民的情況，如通過公司查冊系統(tǒng)可查到不同股東擁有的股份情況。

（三）成立專管專屬的檢控隊伍

2004年房屋署成立“打擊濫用公屋資源特遣隊”，嚴厲打擊非法出租、轉租、空置公屋的住戶。2006年12月，從以人為本的角度改為“善用公屋資源分組”，編制93人，其中，有30人為調查員。該機構分三個處，分別從預防、行動、宣傳和教育三個方面采取行動。重點是透過抽查家訪及網(wǎng)上巡查等方法，及早偵察可疑情況，并就涉嫌濫用個案進行深入調查。從2008－2010年分組每年平均處理約7000宗抽查或懷疑濫用個案，查明屬實的濫用個案，每年平均約有400宗。分組引入“外展房屋管理系統(tǒng)”，調查人員利用電子手帳，按照預載的住戶數(shù)據(jù)進行家訪或調查，大大提高調查人員的工作效率。2010年10月房屋署成立了一個由12人組成的錄取警誡供詞專責小組，以便能及時有效地對懷疑的個案加強檢控，提高檢控的阻嚇作用。

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責任編輯：張煒