突發事件應對立法重 在落“地”

蔣紅蓮

近年來，一系列突發事件的發生為城市的應急管理敲響了警鐘，上海亟需制定一部凸顯地方特色的突發事件應對地方性法規。今年8月，市政府向市人大常委會提交了關于提請審議《上海市實施<中華人民共和國突發事件應對法>辦法（草案）》的議案。9月24日，市十三屆人大常委會第三十六次會議對《辦法（草案）》進行了初審。

城市面臨各種突發事件的考驗

上海作為一個國際化特大型城市，正面臨著自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等各種突發事件的考驗。從發展階段看，上海處于安全管理高風險期、部分設施老化期和事故多發期；從城市特征看，城市規模持續擴大、功能更加綜合、人口不斷膨脹，城市運行安全問題日益復雜；從發展趨勢看，隨著科技進步和需求增長，新的城市風險源不斷增加，安全管理工作迎來新的挑戰；從社會影響看，作為國際大都市，上海還需防范突發事件的放大效應。

2007年8月30日，全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國突發事件應對法》，從國家層面就應對綜合性突發事件作出了規定。此后，北京、遼寧、湖南、廣東、重慶、甘肅等近十個省市已先后制定實施了相關的地方性法規。為確保《突發事件應對法》在本市的貫徹實施，需要結合上海的地方實際對上位法進一步細化和落實。2008年至2011年，湯緒、彭水根、厲明等十多位市人大代表先后提交了7件加強突發事件地方立法的議案和書面意見，提出了寶貴的立法建議。長期以來，本市在應對突發事件的實踐中進行了積極探索，形成了一些行之有效的經驗和做法，有必要通過地方立法及時加以總結、規范，以利于更好地指導和推動本市突發事件應對工作。

抓住“有幾條立幾條”的立法思路

此次突發事件應對地方立法從本市突發事件應對工作實際出發，著眼于上位法的銜接和配套，緊緊抓住“有幾條立幾條”的立法思路，在內容選擇上遵循“詳上位法所略、略上位法所詳”的理念，重點突出對上位法的細化和落實，確保立法落地、條文管用。

《辦法（草案）》共七章四十四條。據統計，其中地方創制性條款共11條，占條文總量的25%，涉及單元化應急管理、應急聯動、值班值守、現場組織指揮、人員安全優先、緊急避險、價格監管等方面的內容；另有25個條款分別對上位法的有關規定進行了細化，占條文總量的57%。

為了進一步明確應對突發事件工作中政府的責任，增強和提高行政部門應對突發事件的能力和危機意識，《辦法（草案）》第四條、第五條、第六條規定了本市突發事件應對工作的領導體制、各政府部門之間的職責分工及建立統一的信息指揮平臺，確保上位法規定的統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制落到實處。

《辦法（草案）》堅持貫徹“以人為本”的原則，明確了人員安全優先原則，要求承擔突發事件處置職責的部門和單位在制訂現場處置方案時，應優先考慮對受突發事件危害人員的救助，并注意保障參與應急救援人員的安全。人員密集場所發生火災、大面積停電等容易引起踩踏和群死群傷的突發事件后，明確經營管理單位負有即時處置的義務，應當立即組織人員疏散，不得延誤。同時，要求通過購買保險、添置必要的裝備設備等，加強對應急救援人員的保障。

突發事件應對離不開社會公眾的參與和配合，《辦法（草案）》還詳細規定了社會公眾負有的參與責任。社會參與在內容上體現在兩個方面：一是普適性要求，主要是第七條對人民團體、慈善組織、居（村）民委員會的組織、指導、動員等提出了要求。二是具體應對工作中的社會參與責任。如第十七條第一款規定，公民應當參加人民政府和本單位組織的應急演練；第二十五條規定，當市和區縣人民政府及其有關部門發布預警后，公民、法人或者其他組織應當根據政府的建議、勸告，采取自我防災避險措施。

調研審議“聚焦”重點條款

在立法調研和常委會審議中，常委會組成人員、人大代表及社會各方針對《辦法（草案）》中的一些重點條款是否可行有效進行了反復斟酌、考量。

關于信息發布要求，《辦法（草案）》第八條第二款規定：“各級人民政府及有關部門發現影響或者可能影響社會穩定、擾亂社會管理秩序的虛假或者不完整的突發事件信息的，應當在其職責范圍內發布準確的信息予以澄清。”有意見提出，虛假或者不完整的突發事件信息不僅威脅到公眾的生命財產安全，擾亂社會秩序，甚至威脅到國家的政治穩定。特別是隨著互聯網、手機等新興媒介的出現，謠言傳播變得更快，覆蓋范圍更廣，其對公眾和社會的危害性就更大。如果政府等權威部門能及時準確地發布突發公共事件的相關信息，積極采取應急處置措施，對于保障公眾的知情權、推動突發公共事件的處置具有積極意義。因此，各級人民政府及有關部門發現影響或者可能影響社會穩定、擾亂社會管理秩序的虛假或者不完整的突發事件信息的，不僅應當在其職責范圍內及時發布準確的信息予以澄清，還應當依法開展調查并積極采取應急處置措施。

關于危險源、危險區域的管理，《辦法（草案）》第十二條第二款規定：“區縣人民政府應當定期將本區域內的危險源、危險區域的風險隱患排查結果報市人民政府備案。”但有意見指出，該款內容是對《突發事件應對法》第二十條：“縣級以上地方各級人民政府按照本法規定登記的危險源、危險區域，應當按照國家規定及時向社會公布”的細化，但表述相對不夠完整，與上位法不盡一致。還有的意見認為，鄉鎮、街道也應對本區域內的危險源、危險區域的風險隱患排查積極履職，定期將排查結果向區縣人民政府報告。

關于應急救援隊伍，《辦法（草案）》第十五條規定了應急救援隊伍的分類，以及有關專業救援人員人身意外傷害保險方面的權益保障。有意見提出，近年來，志愿者組織已成為應急救援隊伍中的一支重要輔助力量，如2003年抗擊“非典”期間，有1200萬人次的志愿者參與了志愿服務行動；2008年汶川地震發生后，大批志愿者奔赴災區參加救援行動。因此，有必要對應急志愿者隊伍的招募、組織、培訓、演練、人身風險防范等內容作出規定。

關于現場組織指揮，《辦法（草案）》第二十九條第二款規定：“重大災害事故和其他以搶救人員生命為主的應急救援現場，由綜合性應急救援隊伍統一實施救援指揮?！庇幸庖娭赋?，當前本市綜合性應急救援隊伍主要依托公安消防部隊，力量比較單一，主要承擔搶救人員生命為主的階段性救援工作。還有的認為，考慮到重大災害事故和其他以搶救人員生命為主的應急救援現場往往涉及多個政府部門參與應急處置工作，為了更好地協調各方力量，迅速開展各項應急處置措施，這類現場應急救援指揮的主體應為政府或政府授權的單位或部門。

關于價格監督，《辦法（草案）》第三十八條規定：“價格管理部門在突發事件發生后，應當加強價格監管，從嚴懲處囤積居奇、哄抬物價和捏造散布漲價信息等擾亂市場秩序的行為，穩定市場價格，維護市場秩序。”對此，有意見認為，價格監管不應僅在突發事件發生后才啟動，有些突發事件在發生前有預兆的或存在一定危險期的，都可能發生囤積居奇、哄抬物價和制假售假等擾亂市場秩序的行為。因此，對于突發事件發生前的此類行為也要一并納入政府有關部門的監管范圍。