制度設計為什么重要

衛祥云

按理說，公務員相對低廉的收入不能吸引更多的人們去追求和羨慕，但在我們的現實生活中為什么還屢屢出現公務員熱呢？

據有關資料，大學生報考公務員的意愿，美國為3%，法國為5.3%，新加坡為2%，而我國在76.4%。這種現狀至少說明兩個問題：一是反映出企業生存環境差和就業渠道窄；二是既然工資薪金那么少，但大家仍對公務員趨之若鶩，就是因為一部分較高級別的公務員的權力不受制約，當公務員可以得到其他額外的好處，尤其是可以謀取工薪以外更高的收入。所以說我們的制度設計導致了一系列不可理喻的腐敗行為的產生和蔓延。看看改革開放以來的一件件、一樁樁腐敗案件，確實讓人觸目驚心，發人深省。

分類管理

要解決利用權力腐敗的問題，必須正視制度缺陷并搞好制度設計。目前應從兩方面著手：一是適當提高公務員待遇；二是減少權力介入市場和干預市場的機會和條件。

先說通過普遍提高公務員的待遇解決該問題。這實際上既不可能，也做不到。因為人們對金錢的欲望和追求是無止境的。同時，現實生活中也無法找到一個合理的標準。所以，解決該問題的根本是要從制度設計入手，改革現行的公務員管理體制和產生機制。改革的目的不僅僅是要讓公務員由相對的窮人變為富人，而是公務員的選拔制度改革必須破題，即實行政務與公務分開。尤其是要讓有一定權力的官員既能夠從窮人中產生，也能夠從富人中產生。這方面，西方國家成熟的公務員管理模式可以借鑒，即實行政務員與公務員分類管理，實行兩套管理機構的人才產生和選拔機制。

在成熟的市場經濟國家，一個人要成為地方官員或國家元首，從最初競選到最后成功，除要求有較高的學識、素質和能力外，還要善于運作和籌措經費、用于向更高的權力地位沖刺。而這一切都是公開透明的，且要遵循一定的規則。這即是“制度設計”的重要意義。而我國現行的公務員晉升機制卻無規則可循。

當然，說一點沒有規則也不對。因為從中組部、人社部公務員局到地方政府組織人事部門都有一套領導干部晉升的考察標準、程序和辦法。但遺憾的是，到目前為止，一批批按這個標準和辦法選拔的干部真正成了前腐后繼的犧牲者，且還在不斷地反復無常地繼續著。因此，我們的官場成了名符其實的名利場。買官賣官成為可意會不可言傳的潛規則。要晉升，就得有錢；要有錢，就得升官。只有當了更大的官，才會有更多的錢；只有送更多的錢，才能當更大的官。這樣的事例枚不勝舉，幾乎每天都在發生。如此循環往復，就形成了秦輝教授講的“沒有最壞，只有更壞”。因為，這一切都沒有標準，沒有規則。權力的不受制約和隨意使用，使人們的追求，事業和個人尊嚴統統拜倒在權力的腳下。只要有權，就會有錢；權力更大，錢就更多。這樣，權力就異化為金錢。擁有更大的權力，就意味著有更多的金錢。顯然，這種結果明顯地與現行的公務員制度設計的初衷相悖，其缺陷越來越明顯。

分開設計

為了改變這種狀況，我們的制度設計可否規定：即凡是具有一定權力的官員（如縣長、市長、部長等）既可以從窮人（有精神追求的人）中產生，也可以從富人（不等于沒有精神追求的人）中選擇。而不是只給他們一些名義職務（如政協副主席、政協委員、人大代表等）。當然，這方面的改革要和“黨政分開”、“政務官員選舉制”等制度設計相結合，并制定出一套切實可行的公開選拔機制，在陽光下規范運作。這樣，就會使有權力的窮人不敢貪，有權力的富人不想貪或不值得貪（因為他本來就有錢）。

而對于其他公務員，則制定另外一套管理制度。由于這部分公務員沒有權力，所以就不存在濫用權力的問題。轉而通過追求業務精通滿足自己的成就感和自己較高收入的意愿。當然，作為一項配套制度的改革，要適當提高公務人員的工資待遇，使他們安心工作，做好自己的選擇。如果想當有權力的政務員，他就會去公平競爭走另一條道路或者退出公務員序列，追求自己向往的職業正當致富。而不必通過不正當的競爭手段攫取權力，巴結權力或出賣人格。

基本設想

再說權力介入市場和干預市場的問題。這和經濟體制改革密切相關，也是政治體制改革必須解決的問題。這方面的改革比較復雜，需要循序漸進和周密的頂層設計，但制度設計的核心是減少權力對社會經濟生活的干預。這里僅從觸及問題入手提出一點制度設計的設想。我們既不能因為經濟社會生活中問題多如牛毛感到無從下手；也不能因為關系錯綜復雜知難而退，無所作為，甚至理不出頭緒。有時候可能會因為一個問題的解決而影響或促進其他問題的解決。

如果我們允許國有企業的高級管理者可以進入權力場，就不應該給他們高薪待遇，不能讓他們權力與財富通吃。這里既有公平問題，也有社會影響問題。

如果我們允許企業家致富以后通過競選機制去當官，他們就不會留戀那些名譽職務，而會把追求政績，保一方平安和做慈善當做自己的追求，從而在為個人爭得榮譽的基礎上為社會多做貢獻。

如果我們對政務官以外的其他公務員實行專業化管理并設計好退出機制，他們就不會把投機鉆營，討好上司，以求升官發財當做惟一動機，甚至干出出賣人格的事來。

如果我們能把農村集體所有制土地確權到人并允許自由買賣，中國的城市化問題將得到更好地解決，人口自然遷徙和人才自由流動將釋放更多的活力，我國農村的生產力將獲得進一步地釋放。

如果國有企業只在公益性行業和自然壟斷行業深耕細作，徹底退出競爭性領域，我國民營經濟的發展將會如虎添翼，再掀中國改革開放的又一輪經濟增長奇跡。

以上例子還可以舉出很多，關鍵是決定政策的人們要勇于和敢于正視目前制度設計中的缺陷并利用自己掌握的權力去推動改革，而不是就事論事，對制度設計中缺陷視而不見或罔顧左右而言他，不愿觸及事物的本質。否則，到頭來一切良好的愿望都會“竹籃打水一場空”。

問題在于，時至今日，制度設計的重要性仍然沒有引起全社會足夠的重視，何談改革和創新呢？

（作者觀點不代表本刊立場，歡迎討論）