民主遵約論評析

劉宏松　張笑天

[關鍵詞]民主國家；遵守；民主遵約論；國際協議

[摘要]民主遵約論認為，相比非民主國家，民主國家更加傾向于遵守國際協議。本文從偏好穩定性問題、公眾影響力問題、集體行動問題、非民主國家的公眾制約、透明性等五個方面對其因果邏輯進行了檢視，并由此得出，民主的政體類型與遵守行為之間并不存在確切的因果關系。已有的經驗研究支持民主遵約論的理論假說，很可能是因為其選取的樣本數據正好符合其因果邏輯發生作用的特定條件。對于研究者而言，討論并厘清其發生作用的特定條件，將是未來研究的方向。

[中圖分類號]D082[文獻標識碼]A[文章編號]0257-2826（2012）12-0055-06

國家對國際協議的遵守是國際關系和國際法學者共同關注的研究議題。在無政府的國際體系中，國家為什么會遵守國際協議？已有的研究以聲譽考量、規范引導和國內政治支持等因素對這一問題作出了解答。隨著遵約研究的推進，一部分學者開始關注政體類型對國家遵守行為的影響，提出了民主國家更加傾向于遵守國際協議的理論假說?，F有的研究主要是圍繞這一假說進行經驗檢驗，而對假說本身的因果邏輯卻沒有進行嚴格的檢視。要判定政體屬性（民主）與遵守行為（傾向于遵守）之間的因果關系是否存在，對因果邏輯的檢視是無法繞開的研究環節。本文將進行這一工作，對民主遵約論的因果邏輯中存在的問題進行討論。

一、民主遵約論及其因果邏輯

持民主遵約論觀點的學者認為，民主國家比非民主國家更傾向于遵守國際承諾、承諾可信度更高、遵守記錄也更好。他們通過對特定議題領域國家遵約行為的經驗研究，來檢驗其理論假說。例如，利茲探討了國家對聯盟承諾的遵守狀況，認為，國家違反聯盟承諾的主要原因是，國家在締結聯盟條約時就已經預期到自己或盟友不準備在援引條約時遵守承諾，締約（承諾）主要是出于某種虛張聲勢。由于其統治不是建立在定期選舉基礎上，獨裁國家的領導人不需要向廣泛的選民負責，也不需要以政策穩定來表明其領導能力，缺乏權力制約也使其改變既有政策較為容易，因此，獨裁國家更有可能出于虛張聲勢的考慮而締結聯盟條約。利茲的統計結果是，民主國家違反承諾的可能性比非民主國家要低16.5％。非民主國家的國內政治結構成與其他因素共同構成國家違反聯盟承諾的重要變量。又如，愛德華·曼斯菲爾德、海倫·米爾納和彼得·羅森多夫對民主國家對貿易協議的遵守狀況進行了研究。其結論是，政體類型影響國家締結并遵守貿易協議的傾向。國家越是民主，就越可能締結并遵守貿易協議。

民主遵約論借助“國內聽眾成本”（domesticaudiencecosts）這一中介變量來支持其理論假說。這一理論的基本邏輯是：由于民主國家的領導人相對于非民主國家的領導人面臨著更高的“國內聽眾成本”，這促使他們更加忠實地履行國際承諾、遵守國際協議／國際機制。民主國家的領導人由選舉產生，如果他們違反國際承諾，作為“國內聽眾”的選民可以通過在國內大選時不向“背信棄義”的領導人投票來對其施加政治懲罰。民主國家的領導人為求得未來能夠在競選連任中獲勝，不得不謹慎地對待已經做出的國際承諾，盡量不違反與其他國家簽訂的國際協議。非民主國家的領導人不是由選舉產生，民眾只能通過革命、暴動和內戰等非常態的政治更迭方式才能實現他們更換領導人的意愿。而這些非常態的政治更迭方式在通常情況下都不會發生，這就使非民主國家的領導人在違反國際協議時不會受到國內民眾的懲罰，“當他們撕毀國際協議或違反國際規范時，政治前途并不會受到損害”，因此，非民主國家的領導人不會在“國內聽眾”的推動下積極地履行國際承諾，遵守國際協議／國際機制。換言之，由于在民主國家中有定期的選舉機制存在，為避免因傷害或激怒國內選民而影響其未來連任，民主國家的領導人會更加傾向于遵守國際協議／國際機制。而非民主國家沒有定期的選舉機制，其領導人不受這一機制的制約，因而不需要為爭取國內民眾的未來選票而履行國際承諾。在其他條件相同的情況下，非民主國家相對于民主國家遵守國際協議／國際機制的情況更差。

二、對因果邏輯的檢視

在民主遵約論的理論假說中，“國內聽眾成本”是整個因果鏈條中至關重要的中介性變量。正是由于較高的“國內聽眾成本”的存在。民主國家的領導人傾向于遵守國際協議／國際機制。在持民主遵約論的學者看來，民主國家的領導人之所以面臨著較高的“國內聽眾成本”，是因為：第一，民主國家的政治制度使其決策更加透明，民眾可以比較容易地獲得關于國際協議的遵守狀況的信息；第二，民主國家的政治領導人在決策時面臨著由集團組織起來的民眾制約，組織起來的民眾可以通過選舉或其他合法途徑對領導人施加懲罰或限制。然而，“國內聽眾成本”的邏輯并不能保證民主國家有更高的遵約傾向。因為，上述這些因素并不一定引導國家決策向遵守傾斜而不是向違反傾斜，民主國家也并不一定比非民主國家在制度上有更強的制約。

（一）偏好穩定性問題

民主國家“公眾的政策觀點總體上是穩定的并與外部緊急事態關聯良好（wellconnected）”，這是高巴茨論證民主遵約論的第一步。事實上，很難斷言民主國家與非民主國家在公眾偏好上誰更穩定。一般而言，非民主國家公眾可接觸到的關于外部事務的信息往往由政府控制，因而公眾偏好建立在政府政策偏好的基礎上；民主國家公眾可以獲得較多的信息，這可能導致其偏好有較大的變動空間。公眾對遵守偏好的穩定性有兩個維度：強度（strength）和優勢度（salience），前者指公眾視遵守某一承諾事關國家和個人利害的程度，后者指公眾在遵守該承諾與其他政策訴求之間的權衡。在考察公眾對遵守國際環境機制的態度時，學者們發現，雖然民主國家公眾支持的強度很高，但優勢度則隨經濟狀況和危機事件而經常變化。考慮到公眾總是在多種政策訴求之間進行權衡，經常變化的優勢度表明在遵守問題上的公眾偏好并不穩定。能夠說明這一點的是直接民主制下的雅典，當以公民投票決定是否應處死背叛的密提林人（這個屠城決策涉及了威脅的可信性）時，公眾面對多種考慮（防止背叛的“多米諾效應”、寬恕的美德、報復的正義、城邦利益等）進行權衡而作出的決定在一夜之間即發生逆轉。阿根廷的主權債務違約也說明了公眾偏好的不穩定性。1999年，償債問題在選舉中并不占有突出地位；但隨著經濟形勢的惡化，到2001年時民眾開始傾向于違約，且該議題在選舉辯論中幾乎成為最重要的議題，因而該國不久后作出“人類歷史上最大的一次債務違約”決策。民主遵約論不能證明相對于非民主國家而言，民主國家公眾的外交偏好更穩定，也未證明公眾穩定的偏好一定是支持遵守國際承諾的；并且未能說明公眾易受外部緊急事態的影響，在何種程度上是“關聯良好的”。這無疑傷害了其立論的可靠性。

（二）公眾影響力問題

在詞源上，民主的原初意義是“人民統治”，公眾享有政策決定權。但至遲自熊彼特揭示“更忠實于生活”的民主內涵起，從理論上講，公眾在政治生活中可以發揮多大程度的作用這一問題就需要更細致的思考?，F代民主理論認為，“人民的作用是產生政府”而不是作出決策。在現代民主理論看來，公眾和決策者可分別被視為委托人和代理人，這就產生了道德風險，即決策者憑借信息優勢而機會主義地行事、且并不擔心受到懲罰。這也就意味著，即使公眾穩定的偏好傾向于遵守國際承諾，決策者也有可能背離公眾要求而作出違反的決定，不能僅以公眾在遵守問題上的偏好而推斷國家的遵守行為。如何確保代理人按照委托人的利益、作出符合委托人偏好的決策，成為民主國家在制度設計中首先應該關注并解決的問題。選舉被認為是制約代理人的最重要手段，有學者認為公眾可以通過選舉杠桿懲罰違背國際承諾的領導人。但選舉杠桿依然不能有效解決遵守國際承諾上的道德風險難題，因為：（1）選舉本身即產生了政治市場中的委托一代理關系，現代民主國家的選舉僅是產生政府，很少通過公民投票的方式進行具體決策，這就給政治領導人的機會主義行為留下了空間。（2）民眾在選舉中更多關注的是國內議題，如就業、社會保險、醫療服務等；即使關注到國際議題，也往往體現了孤立主義傾向，如削減對外經濟援助、避免卷入地區沖突。偏向孤立主義的公眾如何會施加壓力要求政府遵守國際承諾？這一問題在民主遵約論中既沒有被提出也未獲得解答。即使不必得出激進學者的結論——“制造同意”的過程正是“民主過程的關鍵所在”、“被主宰的”與“沉默的大多數”在決策中不起作用，也可以發現，公眾偏好與對外決策之間的鴻溝本身足以說明公眾對遵守決策的影響是很有限的。

（三）集體行動問題

有限的影響力并不意味著公眾在決策中無足輕重。自由主義國際關系理論認為：個人和社會團體是國際政治的首要行為者，國家并非行為者而是代議制度，往往服從于社會行為者聯盟的“俘獲或再俘獲、建構或再建構”。在政治市場上，民眾既不可能形成鐵板一塊的觀點，也不可能單槍匹馬地試圖影響決策；民眾總是被社會集團動員、組織起來，從而發揮相應的作用。由于國家遵守或違背國際承諾的決定總是具有分配意義，會影響到幾乎所有公民的福利，因而選民會試圖結成“私人集團”以影響決策。一個完全合乎情理的假設是：在是否應遵守某一國際承諾的政策辯論中，預期從遵守中獲益的公眾結成“親遵守集團”，而預期受損的公眾結成“反遵守集團”；決策受到兩個集團間議價能力的影響，議價能力由集團持有的選舉杠桿和信息能力決定——“一方面，遵守決策往往向擁有重大選舉影響的大的利益集團偏斜；另一方面，遵守決策也偏向特殊利益，如果這些集團擁有關于政策過程的更優信息”。就選舉杠桿而言，集團規模意義重大：更大的社會集團意味著更多的選票，其政策訴求也就更受政治領導人關注。但影響決策畢竟不同于選舉政府，更大的社會集團面臨更多的集體行動問題——大集團的成員從集體行動中獲得的收益更分散而支付的成本更集中，分配不對稱導致了政治參與不對稱。從這個意義上講，大集團議價能力處于劣勢。在遵守問題上，關鍵是要判斷“親遵守集團”和“反遵守集團”中誰構成了大集團，而這因具體遵守決策的問題結構而異。一般而言，遵守總是有利于社會整體福利的、因而“親遵守集團”往往是大集團，這在貿易領域中特別明顯。雖然遵守自由貿易規范有利于社會整體福利，但從自由貿易中獲利的普通消費者因其規模巨大、利益分散，往往不能展開集體行動以抵制特殊利益集團的影響。因此，國家違背自由貿易規范而采用各種保護主義政策屢見不鮮。

（四）非民主國家的公眾制約

非民主國家的決策者是否也面臨著公眾或利益集團的制約？這個問題很長時間內未受到民主理論的關注。傳統觀點認為，民主和非民主（以“獨裁”“專制”“極權”“威權”等術語表達出來）水火不容——方面，夸大了民主與非民主的差異；另一方面，對民主內部的差異關注較少，對非民主內部的差異幾乎視而不見。這一僵硬的兩分法開始引起一些學者的懷疑。在西方，赫爾德發現絕對制君主的權力常被夸大；絕對主義國家中不僅有絕對制宮廷，還有“大臣原型”國家；統治者與被統治者間存在“雙向互動關系”，下層群體有影響統治者的機會。在東方，赫爾德的發現與黃仁宇、孔飛力對中國明清時期（這兩個朝代被認為是中國“封建專制的高峰”）的研究相一致：在被概念化為“封建專制”或“東方專制”的國家中，決策過程也涉及君主、文官集團、軍人集團、各種社會階層之間的復雜互動，以致決策中樞不得不“以辦理外交的方式來主持內政”；君主、官僚、士紳、胥吏圍繞著對信息的控制、對事件的詮釋而展開明爭暗斗。對外談判中的“雙層次博弈”模型——國內公眾、利益集團迫使（pressuring）政府采取它們喜好的政策，政治家也通過建立這些集團間的聯盟以尋求權力——對非民主國家也是適用的。盡管公眾和利益集團對非民主國家的決策者的支持并不是以選票表達出來的，但非民主國家的決策者需要獲得這種支持。這就使其決策受到限制——一種“非正式的”、替代的限制。至于與民主國家相比較而言限制程度如何則是另外一個問題，至少康德所理解的非民主國家決策者“可以像是一項游宴那樣，出于微不足道的原因”而作出決策，并不準確。就民主國家進行觀察，實踐中的民主政治和自由市場制度一樣都出現了失靈，產生了政治壟斷和不完備性。本文無意主張民主國家與非民主國家的制度不存在區別，這里旨在說明的是，預設“民主特殊”的民主遵約論的邏輯推理過程尚不夠嚴密，對制度差異導致行為差異的微觀過程的解釋大有可商榷之處。

（五）透明性

在民主遵約論中，“國內聽眾成本”是鏈接民主與遵約的中介變量。而“國內聽眾成本”的有效作用又以遵約決策和行為的透明性為前提。民主遵約論者認為，民主政府比威權政府更透明，國內的社會集團與國外的外部行為者能以低成本觀察到政府在遵守承諾過程中的行為并限制其違反承諾的嘗試；由于信息公開，政治領導人作出的國際承諾為國內公眾所知，因而其承諾的國內成本起到了“抵押品”（hostage）的作用，增強了其承諾的可信性。

一般而言，民主國家政府更透明、公眾可接觸到更多與更優質的信息。如果假定公眾穩定的偏好支持遵守國際承諾、并且公眾對決策可以發揮影響力，就可以得出民主國家遵約傾向更強的推論。但在這里，注意到“高級政治”與“低級政治”的分野也不無裨益。高級政治領域由于涉及安全等核心利益，無論是民主國家還是非民主國家都強調決策的私密性，通過立法或慣例等方式對決策辯論與信息發布有所限制。因而，如果說在高級政治中，民主國家的透明度只是略高于非民主國家的話，這種細微的差異如何能產生遵守后果上的顯著差異？這個問題并沒有得到合理解釋。

另一方面，透明度未必一定有利于遵守承諾。事實上，透明性產生了更多的信息，但未必產生了更多的優質信息，也就是說會出現很多“噪音”。對于作為選民的觀察者而言，這些噪音增加了信息處理壓力。有限理性的外部觀察者可能會受到“噪音”的干擾，對遵守狀況作出偏離真實情況的判斷。基于這樣的判斷而形成的公眾壓力就難以起到促進決策者切實遵約的作用。

三、結論及研究啟示

本文對民主遵約論因果邏輯的檢視表明：民主的政體類型與遵守行為之間并不存在確切的因果關系。當然，這里并不是說民主國家對國際協議的遵守不如非民主國家，而只是揭示民主遵約論的因果邏輯存在著缺陷：民主國家面臨的決策限制和透明性不一定會有利于遵守。

事實上，民主意味著決策參與者是分散的，政治市場中的行為者又是有限理性的，所以“民主內生著不確定性”。在某種特定條件下，民主可能會引致更高的遵約傾向。而在其他情況下，民主遵約論的因果邏輯失去了其作用條件，民主與遵約之間的因果關系也就無法成立。已有的經驗研究支持民主遵約論的理論假說，很可能是因為其選取的樣本數據正好符合其因果邏輯發生作用的特定條件。對于研究者而言，討論并厘清其發生作用的特定條件，將是未來研究的方向。

[責任編輯劉蔚然]