政府主導型農地流轉模式特征與演化趨勢

摘要：2009年以來，我國農地流轉的規模、范圍等急劇擴大，對促進農業的適度規模經營，提高農業效率，轉變傳統的農業生產方式等有積極的作用。但由此也引致了許多社會問題，特別是一些地方政府積極強力介入農地流運作尋租，扭曲了農地流轉的經濟、政治、社會目標標，損害了農民的土地權益，必須引起足夠的重視。本文根據土地流轉利益主體及作用程度不同，將農地流轉模式歸納為政府、集體、農戶三種主導類型，選擇分析其中政府主導型土地流轉模式在土地配置格局中的特征、興起原因、設計與運作中的利弊及未來演化趨勢，以期有助于規范我國當前土地流轉設計與操作，促進土地的健康、和諧流轉。

關鍵詞：土地流轉；政府主導型；演化動力；演化趨勢

中圖分類號：F301.1文獻標識碼：A

一、引言

自20世紀90年代以來，中國政府在城市部門主導土地配置備受社會關注。2009年成都地區發生的“唐福珍事件”折射了中國土地流轉之痛。因此，土地流轉權由誰做主、能否實現土地和諧流轉、不同土地流轉模式能否實現健康博弈——政府在土地配置中究竟該如何作為，不僅涉及到優化土地資源配置，促進農民增收、農業增效、糧食增產，而且涉及到城鄉統籌發展與社會和諧。

從利益相關者（政府、集體、農戶）的視角，目前我國各區域土地流轉模式可歸納為：政府主導型、集體主導型與農戶主導型等“三種”利益主體模式［1］。本文以其中政府主導型農地流轉模式為研究對象，探討政府主導型在土地配置格局中的特征，結合其設計與運作中的利弊，分析政府主導型得以強化的成因及其演化趨勢。

二、農村土地流轉模式呈現的新特征

2009年的中央一號文件是中國土地資源配置演化的拐點，其主要是強化了政府主導型在土地流轉格局中的地位，并誘發諸多土地流轉的新特征。

（一）流轉土地主體行政層級日趨高層化

從全國范圍看，農地國有化完全被地方政府主導。如信陽模式、安陽模式、成都模式、天津模式都屬于政府主導型。從土地流轉收益在各級地方政府分割看，分別以縣（區）、市、直轄市為主體。在2009年以前，土地流轉以市縣為主，省級政府很少直接介入土地流轉。2009年后，省級政府（如天津市）也直接介入土地流轉。信陽市流轉農地的價值大小與政府參與的級別掛鉤，土地流轉價值越高，政府介入的行政級別就越高，其中信陽市洋山新區采用市政府主導型，縣城周邊采用縣政府主導型，小集鎮周邊采用鄉政府主導型，中心村周邊采用行政村主導型；農業用地流轉以農戶主導的格局完全被打破，以固始縣為例，2009年前農業用地流轉權完全掌控在農戶手中，土地是否流轉、怎樣流轉、對誰流轉，完全有農戶掌控，2009年后農地流轉權日益從農戶手中轉移到村委、鄉、縣及附屬部門手中。

（二）流轉邊界由涇渭分明轉向交叉混合

2009年前，政府主導的土地流轉僅涉足集體土地轉化為國有土地（簡稱“農轉非”），幾乎不涉足農業用地流轉。2009年后，各地方政府對農業用地流轉涉足從無到有、從小到大。從流轉標的邊界看，在2009年前，三種模式有清晰、明確、不成文的流轉標的與邊界。從流轉標的看，農戶主導型主要流轉耕地、宅基地、林地等農戶直接支配的資源；集體主導型（含村委、村組）流轉標的是以機動耕地、河灘、林地、荒山、礦山、湖塘為主的集體直接控制的自然資源；政府征地主要是以公益性基礎設施用地（公路、鐵路、港口）、生態建設（如防護林）與部分小集鎮建設用地為主。以信陽市為例，在耕地流轉份額中，農戶主導型占95.1%、集體占4.6%、政府占0.3%①。集體流轉非耕地自然資源所占比重較大，占集體流轉比重的61.7%。2009年后，三種模式流轉標的交叉、邊界模糊。在鄉村，雖然不同標的可以采用相同流轉方式，但是針對農業用地的流轉，87.1%采用農戶主導流轉模式，僅有10.9%的采用集體流轉、2%的采用政府流轉。同時，集體主導、農戶主導（以家族為主）的小產權房也在小城鎮郊區存在，由于無法獲得相關數據，其發展趨勢難以判斷。由此，為了爭奪與瓜分土地“非農化”收益，使土地流轉集體主導型、農戶主導型由鄉村向小城鎮、小集市擴張；在官員政績沖動下，土地流轉政府主導型由城市部門向鄉村部門蔓延。

總第428期于傳崗：政府主導型農地流轉模式特征與演化趨勢····商業研究2012/12（三）土地流轉規模呈明顯大躍進態勢

無論是在城市部門還是在鄉村，土地流轉規模、速度都發生巨大變化。2009年前，鄉村部門土地流轉規模小、速度慢，采用螞蟻搬家式；其后，政府介入土地流轉，卻誘致流轉規模和涉及范圍擴大、速度加快。2009年后，集體土地整體流轉、自然村落整村搬遷成為新趨勢。據信陽市農業局報道，2009年底，信陽市共流轉土地109萬畝，占耕地總面積的13.5%。2010年，信陽共創辦土地信用合作社240家，建立土地流轉中心197個；流轉土地總面積達到745萬畝，是改革試驗前的7倍。其中，流轉耕地343萬畝，占總面積的40%；林地336萬畝，占總面積的43%；另有水面51萬畝，其他15萬畝。在3年內，因政府參入，農地流轉面積增長3倍。黃延信的調查也存在類似情況［2］。政府主導的流轉規模、速度、影響及所產生的震撼力前所未有。

（四）規模經營是政府主導型唯一目標

在農地流轉大躍進背后，推手是政府主導流轉土地實現規模經營的大躍進。據黃延信的調查［2］，課題組推測，產生的農業企業合作社已經超過日本農業平均規模經營水平，達到或接近美國農業企業規模經營程度。除農戶主導型采用適度規模經營外，政府主導流轉的土地，其經營方式采用龍頭企業、專業合作社、龍頭企業+合作社、股份合作制等多種經營方式。與土地流轉的大躍進一樣，土地經營規模的大躍進顯然違背了科學的規模經營理念，也超越了城鄉社會生產力發展要求。無論哪種形式的農地超大規模經營，其背后總能找到地方政府影子，都是政府主導型引致的結果。如“反租倒包”模式，即農村基層政府將農戶承包地整體反租過來，再轉包給各種農業企業或合作社。其特點是土地承包關系不變，轉包方不履行對原流轉戶的承包權的義務，把流轉權與流轉租金的支配權授權給準政府組織村委，流轉土地的農戶從經營者變為定居者（旁觀者），農民從有產者變為無產者。

（五）土地流轉契約長期化趨勢明顯

一般農戶、集體主導型流轉期限在5年以下，但是政府主導型流轉期限相對較長，多數為5年以上。事實上，在信陽市的調查發現，2年左右的流轉期為農戶主導型、3-5年多數為集體主導型、5年以上為政府主導型。考慮到農戶主導型可自然順延流轉期的事實，其流轉期未必比其他模式短，只是流轉契約簽署存在差異。如農戶主導型多采用無非正式契約（口頭契約）。在信陽的零星調查還顯示，農戶主導型99%屬于非正式契約，其流轉期順延可達15年以上。集體主導型也存在類似情況，只是流轉合同以文字形式存在，且不規范。相反，政府主導型在農業主產區以正式契約為主，其中61.3%為5年，35.9%為5-10年，10年以上較少。經濟發達地區的政府主導型一般多數是發展休閑觀光農業、多年生高效經濟作物為主，流轉用途“非糧化、非農化”明顯，最長簽約到2028年，其他用途流轉期較短［2］。與經濟發達地區相比較，信陽模式與其存在流轉經營目的上的差異，其流轉契約能否自發順延，目前還無實例。

（六）流轉費用支付因地因模式而異

從地區差異看，流轉面積、區位、用途等因素引致各地土地流轉價格差別較大。同一地塊因不同流轉模式而存在租金差異，地區間租金差異更明顯。浙江省德清縣和嘉善縣土地流轉租金一般每畝每年600多元，最高可達1000元，只能種糧的低洼地一般為400元。黑龍江省克山縣流轉價格大體在150-280元之間，多數為200元左右；綏化市流轉價格平均為268元［2］。河南信陽租金按極差地租定價，優等地500元/畝，劣等地200元/畝，但是也存在零流轉租金的現象。此外，雖然土地流轉租金通過平等協商來決定，但不同模式租金差異明顯。流行的土地流轉定價機制可分為，社會關系（人情）型、市場理性型、“關系”市場型、行政市場型（簡稱混合型）。在河南省羅山縣，相同品質的地塊，農戶主導型300元/畝，集體主導型400元/畝，政府主導型500元/畝。其中，農戶主導型主要以關系定價為主，以市場定價為附；集體主導型以關系市場混合型為主；政府主導型幾乎完全按行政市場型定價。政府主導型流轉金最高，源于熟人社會與非熟人社會博弈。

（七）政府主導型流轉費用支付多樣化

流轉費用多以現金計價，結算方式為一次交齊和分次交齊兩種。在浙江德清縣和嘉善縣，轉入方要在年底時將下年租金一次付清；綏化市的流轉費用支付是先交80%以上，其余可分期付款。有些省份還存在實物計價貨幣結算、實物計價實物結算等方式。四川省成都市都江堰現代農業科技示范園區流轉的土地每畝年租金是500公斤大米，以當時市場價折算成貨幣。安徽省繁昌縣流轉價格一般用稻谷計算，大約每年每畝200－225斤稻谷，轉出戶按折算比例從轉入方領取大米［2］。河南信陽市農戶主導型租金載體多樣，但是熟人社會與親朋關系引致零租金背后是勞役租金；政府主導型租金結算以貨幣或實物地租為主，并有明確時間約束。

三、政府主導型土地流轉崛起的主要誘因

政府介入農地流轉打破小農主導的農地流轉的漸進式路徑，激活了才睡的集體主導型流轉模式，讓行政力量從城市蔓延到鄉村。但什么力量或因素讓政府主導型在流轉面積、規模、速度上“大躍進”，是什么力量讓不同模式流轉邊界變得模糊，以下分析歸納出五個方面的成因。

（一）政府主導型后來居上源于政府部門的內在機制

應該說，政府促進農業用地流轉是為了發展現代農業的示范效應與適當規模經營，有效利用土地資源的考慮，但在具體的實施過程中卻經常被一些基層政府部門演化為政績工程。于是在某些地方甚至出現了掩蓋土地流轉中的弊端、偽造流轉政績、暴力威懾迫使處于弱勢的農戶接受政府流轉干預的“流轉酷吏”，制造了當前土地流轉中的不和諧現象。深入一步分析，政府主導型的崛起還源于流轉主體對公共權力資源享有的獨占地位與政策的解釋權，于是自由流轉政策演化為一個由地方政治權力中心決定的土地流轉，其價值導向——政府利益優先原則。政府權力中心根據其政治、經濟與社會的需要自上而下制定并控制土地流轉程序和運作，而土地利益攸關者卻遠離權力中心。至于政府推動的大規模土地流轉中的政治、經濟、社會、環境等流轉成本與治理成本，地方政府也有較成熟的轉嫁路徑。譬如，上屆政府要么轉嫁給下一屆政府，要么把責任推卸給執行部門；要么讓整個社會承擔，要么由中央政府最終買單。因此，只要農戶默許土地流轉、只要中央不考慮糧食安全，那么地方政府愿意一勞永逸流轉土地，直到沒有土地可流轉為止。

（二）政府主導型興起源于中央政策嬗變

2009年無疑是中國土地流轉格局的拐點，也是政府主導型在農村興起的分界點。之前，沒有任何政策鼓勵政府直接介入土地微觀配置；但是自此以后，歷年出臺的中央一號文件對農地流轉推動起到了乘數效應。以羅山縣為例，2009年前政府主導型的土地流轉幾乎為零；2009年后，地方三級政府以推進新農村建設、農業規模經營、興辦農業合作社、構建現代農業示范園為目的，利用政策激勵與利益誘導農民交出土地；在責難農戶主導型的非市場化同時，在農村大力推行政府主導型。這是政府主導型興起的政策背景。

（三）地方財政赤字誘致政府主導型崛起

在城市，大量暴力拆遷與強制征地得以發生，其中一個重要原因是同地方政府收入相關。20世紀90年代中國改革引致兩個結果：一個是地方政府財政收入因分稅制改革、農業稅廢除、中小企業私有化改革而銳減；另一個是中央政府的“事權下放，財權上收”財政體制導致地方政府財政長期惡化。地方政府在地方稅收開源無望條件下，政府介入土地流轉，以費代稅重構地方財政體制成為選擇，土地財政就此興起。同時，地方政府正面臨“以地生財”最佳機遇期，一方面城市部門對土地流轉有超額需求使土地財政成為現實；一方面集體土地產權與土地國有化的“雙軌制”讓土地財政運作成為可能。事實上，土地征賣不僅可以實現地方政府的第二財政的目標，而且產生政績效應與收入效應，政府增收、官員致富。實證研究發現，政府主導型模式崛起同政府財政惡化相關。若以歷年政府土地收入為因變量，城市新增用地面積為應變量進行回歸分析，二者成正相關。雖其崛起是近10年的事情，但是歷史同期數據擬合二者的同步性。我們都能看到這些年城市規模急劇擴張而農地急劇減少的事實。

（四）城鎮經濟先發優勢誘致土地流轉

從宏觀視角看，政府主導土地流轉興起源于城市對農村經濟資源需求，或者說是緣于我國經濟城鄉二元結構所形成的城市拉力與農村的推加：一方面，中國人多地少，多數農戶依賴純農業收入難以過上小康生活，必須擺脫土地，尋求新的就業機會。正是這種資源短缺陷阱與對富裕生活追求才把農村優質勞動推向城市。另一方面，城市部門對農村廉價勞動力與土地資源需求是強大的拉力。由于農村勞動可自由流動，而農地拘泥于空間區位難以自由向城市部門配置，于是政府主導的農地流轉隨民工潮的涌動潮起潮落。

（五）政府主導型崛起源于土地市場壟斷

政府對土地國有化的壟斷權引致中國土地市場二元化及政府主導型流轉模式崛起。中國二元制土地市場的主要表現是，一方面，集體土地與國有土地產權設計存在制度歧視，兩種土地的產權歧視必然引致交易價格歧視，由此扭曲市場的資源配置功能；另一方面，地方政府對集體土地國有化行為屬于典型的非市場行為。政府在一級土地市場處于買方壟斷與在二級市場處于賣方壟斷地位，因于中央對地方政府市場地位特許權，所以地方政府以行政權控制土地流轉權、以行政力量控制市場力量，以攫取土地流轉經濟租金獲得土地財政，這是政府主導型崛起的市場制度基礎。其市場交易權的設計不僅是對失地農民經濟上的兩次盤剝，而且是對民工家庭定居城鎮化的兩次盤剝，其弊端將隨政府對土地流轉強化而日益強化。

四、政府主導土地流轉模式的演化趨勢

政府主導型流轉模式演化趨勢，最終取決于促進性因素與反制、抑制性因素的博弈及其形成的合力。

（一）反制性因素的決定

如前所述，雖然政府主導型流轉模式興起源于其內在機理、農民貧困與政策調整的推力、壟斷市場設計的引力、城市需求的拉力與土地財政的引力等因素的合力作用。但這些因素隨著經濟、社會的發展及改革的不斷深化也在發生著變化，其反制性因素的逐漸強大將抑制這種流轉模式的擴張，最終將決定其衰退。

1.民工收入效應弱化將致使政府主導型模式衰落。中國城市部門對農村剩余勞動力轉移與吸納能力，最終取決于民工家庭收入能否維持其家庭城市生活開支（民工及家屬的市民化成本）［3］。其中也包括城市部門社會保障機制能否惠及民工家庭。政府主導模式來說，這是其可持續的物質載體。當然，城市的發展是吸引勞動力轉移根本動力，也是推動政府主導型壯大的前提，但并非充分條件。

民工家庭收入維持市民化生活拐點的出現至關重要，如此民工家庭流轉土地意愿才能持續，才能最終支撐政府主導流轉模式進入穩態發展階段。在此拐點出現之前，中國城鎮化是偽城鎮化，因而民工流轉土地行政化是短期化非理性行為；在此之后，民工對農地側重于長期流轉。由此判斷，在中國城市部門難以對農村剩余勞動力及時吸納的條件下，地方政府干預農地流轉扶持的城鎮化是早產兒。以1991-2010年的中國統計數據推算，盡管中國城鎮化速度較快，但人口市民化嚴重滯后前者，其根源是民工家庭收入的增長難以維持民工市民化的成本。對比1990年以來民工在城鄉部門的收入還發現，實際工資差距經歷了一個由發散趨于收斂的過程，民工實際工資在城鄉的差異已處于低水平的均衡（收斂）狀態。民工家庭收入過去、現狀與未來不僅決定其生產方式變遷，而且決定中國土地流轉模式變遷。若民工在城鄉部門工資收入長期處于低均衡狀態，不僅意味著城市工資拉力的終結，也意味著民工流轉土地意愿將減弱、速度放緩甚至停滯。在此背景下，政府主導型土地流轉模式將最終難逃衰落的命運。

2.城鎮化拐點出現將加速政府主導型衰退。2011年中國社科院《宏觀經濟藍皮書》預言中國將在2013年左右結束高速“城市化”過程。若預測準確，可以預見，雖然城鄉勞動力轉移可能持續存在，但中國經濟增速將隨城鎮化的減速而減速。經濟增速放緩將延緩或抑制城市部門對農民的引力，最終將制約農地國有化。有學者預測中國人口紅利在2015年前后消失，城鄉人口遷徙拐點出現將為時不遠，甚至出現“逆城市化”現象。不難想象，農民就業遷徙拐點出現之時，也即中國城市化擴張放緩或終結之時，政府主導型流轉模式將在城鄉兩部門擴張將難以為繼。

目前我國城市部門處于重工業化時期，盡管城市對農村人口轉移的引力在下降，這不意味城市部門擴張立即減速，城市生產力對政府主導征地模式在重工業化結束之時，其歷史慣性還會讓政府主導型得以延續；但是，重工業化對民工市民化貢獻有限，繼而對政府主導型拉力有限。從民工就業周期與城市的商業周期的聯動效應看，重工業化對就業，繼而對政府主導土地流轉的拉力有限。對民工跟蹤調查發現，在經濟繁榮周期，民工流轉土地涌入城市，土地流轉比重上升；在經濟蕭條周期，農民工返鄉務農，土地流轉比重下降。這種波動還明顯存在地區差異：在發展水平高的農業區，土地流轉比重高、規模大、周期波動弱并趨向于收斂；在發展水平低的農業區，農地流轉比重低、規模小，流轉隨宏觀經濟周期波動而同步波動，流轉周期性強、趨勢性發散。土地流轉的地區差異，可能源于不同地區的工業化進程差異對土地流轉模式偏好的差異。可是在中國，無論是輕工業化還是重工業化，工業化對土地與民工存在需求效應，但沒有就業的穩態效應。因此，中國工業化就業效應弱，必然造成城鎮化對民工市民引力化弱，最終難以為土地持續長效流轉提供可能。

3.農戶對政府主導型流轉呈弱偏好。一是大都市周邊農戶土地被征所創造的“暴富效應”，在小城鎮土地被征農戶中并沒有因失地而出現“造富效應”而得以有效復制；相反還因就業培訓不足與社會保障殘缺使多數失地農戶陷入了物質貧困狀態。二是政府流轉土地帶來失地農戶雙重貧困。一方面，被流轉土地租金經常被拖欠或因通脹縮水，引起失地農戶收入下降，乃至陷入生活貧困；另一方面，失地農戶失去的也包括原有的生存方式，以致多數中老年農民變得無所適從，導致鄉村文明沒落。三是地方政府重流轉過程、輕視流轉責任。與基層政府對土地流轉前的動員、宣傳、鼓動，強化流轉中的鼓勵、誘導、幫扶不同，土地流轉后，官員對失地農戶的服務、幫扶、救助缺失，可謂流轉前后“兩重天”，使本來就缺少互信的官民關系，因政府介入土地流轉而雪上加霜。在羅山縣調查證實了以上情況。雖然政府流轉土地優點多，但是遺留問題也最多。四是農戶失地后才認識到土地價值。諸多因素造成多數農戶對政府型流轉態度的轉向懷疑甚至后悔。因此，政府主導的土地流轉不具備推廣效應，其根本原因在于它不能解決、也無法回避農民失地后收入風險、就業風險及其他各種風險。

4.中央政府對政府主導型治理措施將日趨強化。政府主導型流轉模式崇拜唯GDP至上、賣地財政，這將繼續加劇農地的非農化和廢棄化、失地農民的游民化與無產化；將更多引發類似“唐福珍”事件；將出現更多政府“圈地”轟轟烈烈，農民“護地”殷殷切切現象。面對地方政府征拆的短期化行為所導致社會危害，為了規范地方政府的“征拆”行為，中央政府在1991年出臺了“城市房屋拆遷管理條例”、2001年“小修”舊條例、2004年修憲增補了“征用補償”、2007年頒布《物權法》、2010年廢止“舊條例”并制定2011“新條例”。然而，某些地方政府利用中央監管漏洞，奉行“上有政策，下有對策”的“圈地”模式，把城市的征地模式蔓延到廣大鄉村，把失地農戶留下的包袱拋給社會與國家，把民眾對政府公信力下降的治理成本留給中央。因此“在當代中國私權與公權的博弈中，私有權利的正當性保障每向前邁進一小步，都以無數各階層居民日積月累的利益損害和犧牲作為沉重的社會代價，許多時候常常還須支付生命代價”［4］。在此背景下，為了糧食安全、農業安全與社會穩定，中央政府對政府主導模式的約束與規范日趨強化，對其流轉邊界的界定必定日趨清晰，對其流轉權責的量化必將公正公平。由此推斷，政府主導流轉模式難以在政策與制度上持續擴張。

5.政府主導型農業企業經營難以為繼。政府主導型流轉租金相對要高于農戶主導型，但是政府主導型的租金模式不可持續。一是其租金決定機制并非市場而是政府干預。若按照市場租金流轉土地，多數農戶不愿把土地流轉給陌生的農業企業主，所以政府讓企業出高于農戶主導型的租金才能獲得足夠多的土地實現規模經濟。二是政府以財政補貼誘致承租組織支付高租金。為了推動規模經濟，政府對農業企業給予生產補貼與農機獎勵政策，并鼓勵農業企業通過規模經濟與生產“非糧化”路徑獲得較高利潤。雖然此類補貼對財政捉襟見肘的縣鄉政府來說，或許短期、小范圍（如流轉示范點）補貼還能維持，但是對長期大范圍補貼，地方財政難以為繼。因此地方政府主導型有示范效應，但不具有持續效應與推廣效應。三是政府主導型企業經營收益難以回避規模收益遞減規律。對農產品生產來說，若其它條件不變，無論農企生產何種農產品，隨著產量增加，農產品將面臨“增產不增收”困境。農企要逃避農產品彈性宿命論，企業生產出來農產品越少越好，產品的壟斷地位越強越好，才能獲得高利潤、承擔高租金。相反，隨著同業企業越多競爭越激烈，承擔更高流轉費用的企業可能處于虧損甚至破產邊緣，從而制約政府主導型流轉模式延續。

6.農戶主導型模式讓政府主導型模式遜色。目前農業現代化模式有三種，日本模式、美國模式、以色列模式，無論那種模式都以家庭農場為依托。政府主導的中國農業現代化模式不完全相同，主要是外生農業現代化補貼模式與內生的農業現代化模式并存。外生農業現代化補貼模式是中國政府利用行政力量促進土地流轉，利用地方財政補貼資本投資農業、實現規模經營的農業現代化，同時又融合了以色列合作社或美國農業企業化的經驗。雖然現在談論其成敗還為時尚早，但顯然違背了農業人口大國農業現代化一般規律，也脫離了中國農地流轉一般國情。內生農業現代是指以農戶主導型的家庭小農場經營與現代農業生產要素租賃式相結合，融合了傳統農業精耕細作優點的基礎上的小農現代農業經營模式，不同美日諸國模式，也不同于以色列模式，受到農民歡迎。政府主導型的農業現代化經營模式以聚變式改革為主，其經營方式以股份合作制、股份制、合作社與企業化經營為主，大量的事實證明，它們雖然有規模經濟優勢，但是土地產出效率低于農戶主導型。根據諾斯群體意識與組織效率理論，農戶主導型以家庭規模經營為基礎的小農經營減低監管成本，從而實現了與小農意識兼容；政府主導型的以企業化與合作化為主的經營模式，最難以克服人治社會、人情社會的監管缺位，最終會誘致公地悲劇。人民公社演繹結果證明，土地生產組織方式必須與群體主流意識兼容，否則難以克服搭便車行為。因此，不難想象，在土地流轉利益博弈中，農戶主導的租賃式農業現代化模式必將蠶食政府主導的農業現代化模式運行空間。

（二）促進性因素的堅持

如前所述，政府主導型得以興起可歸納為五點（權力依附機制、土地財政、流轉政策激勵、城鎮先發優勢與土地市場行政壟斷），其性質存在顯著差異：權力依附機制因政治體制而存，土地財政由財稅改革而起，流轉政策因土地制度而定，城鎮先發優勢隨生產力布局而變，土地市場壟斷也隨中央政府決策而改。其中政治體制屬于根本性制度而難以聚變；財稅制度、土地制度屬于依附型制度具有穩定性、長期性；生產力布局屬于演變性利益制度；中央政府政策因國家利益調整機制具有突變性。因而政治體制、財稅制度、土地制度變革具有歷史慣性與穩定性，難以短期發生突變，屬于短期穩定常量，對政府主導型興起于運行穩定起主導作用。生產力布局、中央政府政策屬于利益調整機制無時、無處不變，在城鄉統籌發展政策誘導下，屬于具有弱化功能的短期變量，對政府主導型的擴張具有短期的弱穩定效應與長期的遞減效應。

（三）兩個因素的博弈結果——政府主導模式將短期崛起、長期衰落

對以上兩相反力量及合力分析。從對政府主導型促進性因素分析，其主要是制度基因的慣性，具有強化功能，所以政府主導型在短期還有蔓延與擴張的可能。但是從長期來看，推進政府主導型運行有利因素面臨很大不確定性，如以人為本、依法治國，社會民主化制度全面落實，必將弱化政府主導型存在的政治、政策基礎。從對其抑制性的因素看，由于前3條屬于短期變量，由社會生產力決定；后2條屬于短期常量、長期變量，由意識形態決定。以此推測，政府主導型在短期面臨的抑制性因素難以形成強勢合力，具有若中性，但在長期具有強合力效應。因此，從短期看，有利于政府主導型的力量處于上升期，不利于其發展力量處于萌芽或弱狀態，前者力量超過后者，因而在短期其至少維持穩定或擴張狀態。從長期看，有利于政府主導型擴張因素在衰變，其反制力量在形成累加效應，此消彼漲，政府主導型將處于衰落或停滯狀態。當然，在發展水平不同的地區，政府主導型演化趨勢可能存在時空方面的差異。

五、結束語

政府主導型土地流轉模式在許多地方的實際運行中已經演變為地方官員主導型流轉模式，其中地方政府越權、越位流轉普遍存在，這與中央土地流轉制度設計初衷、與國家長期發展目標、與城鄉社會和諧發展的目標南轅北轍。中央政府作為制度頂層的設計者，對此必須有足夠的認識與覺悟，利用憲政力量規避地方官員的流轉尋租行為，若此，政府主導型土地流轉模式不僅能揚長避短，而且能為民所用，最終實現農民增收、農業增產、農村增福的改革目標。正視政府主導型流轉模式引致的農民生存狀況與農業危機是中央政府職能。鑒于政府主導型強勢地位，不是一張政府頒發的土地確權證書就能捍衛農戶土地流轉權益。因此，回歸土地農戶所有制模式、重構農戶土地所有權是確保農地流轉健康運行的前提；要建設具有真正憲政精神的法治機制來剛性監管農地農用，切實保護農民地權。中央應重新對地方政府在土地流轉中的作為進行賦權及角色界定，其職能局限于服務；要鼓勵、扶持農戶主導型流轉模式走向農產品市場化、服務社會化、經營規模化道路。但當務之急是立即叫停政府主導型模式，并認真反思、及時糾正一些地方政府強征強遷、“圈地滅村”等惡劣行為。

注釋：

①本文數據若無注釋或特殊說明，皆來源于課題組調查。

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