WTO爭端解決 多邊舞臺上的法律較量

趙愛玲

11月23日，中國要求世貿(mào)組織（WTO）在11月30日的會議上成立一個三人爭端解決小組裁定與美國最近的貿(mào)易爭端。

11月6日，中國就歐盟部分成員國的光伏補貼措施，提出與歐盟在世貿(mào)組織爭端解決機制下進(jìn)行磋商，正式啟動世貿(mào)爭端解決程序。

9月17日，中國就美國在關(guān)稅法修訂法案（即GPX法案），提出同美國在世貿(mào)組織爭端解決機制下進(jìn)行磋商，正式啟動世貿(mào)爭端解決程序。

接連幾個月，“WTO爭端解決”被反復(fù)提及。除了中國作為申訴方的案件，今年以來，美國、歐盟、日本等曾先后對我國出口產(chǎn)品相關(guān)政策向WTO提起訴訟，一些新興經(jīng)濟(jì)體如印度、巴西、阿根廷等也頻頻對我國產(chǎn)品發(fā)起貿(mào)易救濟(jì)措施，就在11月15日，墨西哥就中國紡織品和服裝補貼政策提起世貿(mào)組織爭端解決機制下的磋商請求。

人世11年來，中國11次作為申訴方，29次作為被申訴方，92次作為第三方參與WTO爭端解決。“在中國提起申訴的案件中，被訴方只有美國和歐盟，其中中國勝訴的案件，不僅緩解了中國的貿(mào)易壓力，也對中國積極參與WTO爭端解決機制起到了良好的帶頭作用；另一方面，以中國作為被訴方的案件增長速度很快。涉訴爭端直指中國經(jīng)濟(jì)政策。”WTO爭端解決機構(gòu)專家組成員、華東政法大學(xué)法學(xué)院教授朱欖葉表示。

國與國之間的貿(mào)易政策交鋒就像兩個人的街邊籃球賽，在互相沖撞中摸索觸及對方的底線，從而確定未來的規(guī)則。鑒于中國與貿(mào)易有關(guān)的法律制度和政策措施有待完善，中國執(zhí)行世貿(mào)爭端解決做出的裁決也終將迫使政府按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律管理經(jīng)濟(jì)。

運用世貿(mào)爭端解決維護(hù)產(chǎn)業(yè)利益

“我們主要運用兩種方式來維護(hù)國家利益和中國產(chǎn)業(yè)的權(quán)益，第一種方式就是運用WTO爭端解決機制，我們可以對在雙邊貿(mào)易磋商過程中未能達(dá)成一致，對一些國家濫用貿(mào)易救濟(jì)措施實施貿(mào)易保護(hù)主義的做法，上訴WTO；第二種方式是我們支持中國企業(yè)在實施貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查國運用當(dāng)?shù)厮趪退诘貐^(qū)的法律程序來挑戰(zhàn)不公平的措施。”商務(wù)部新聞發(fā)言人沈丹陽在接受采訪時表示，商務(wù)部始終將世貿(mào)組織爭端解決機制作為維護(hù)國家和產(chǎn)業(yè)合法權(quán)益的重要平臺，積極將美歐等對我采取的貿(mào)易保護(hù)主義措施訴諸世貿(mào)組織爭端解決機制，取得了一系列重大成果。

世貿(mào)組織的爭端解決機制是世貿(mào)組織成員妥善解決貿(mào)易爭端的正常途徑，“加入世貿(mào)組織11年來，我們針對美國、歐盟等成員國對中國采取的貿(mào)易措施累計主動起訴了11起案件，目前，這11起中已經(jīng)有8起有了最終的裁決和結(jié)果，中方多數(shù)案件獲得勝訴。”他舉例說，在訴美國四項針對中國的反傾銷、反補貼措施案中，WTO上訴機構(gòu)澄清了“公共機構(gòu)”和“雙重救濟(jì)”含義，裁決美國對中國采取的反傾銷和反補貼措施違反規(guī)則。一是不能隨便地把我們的國有企業(yè)說成是公共機構(gòu)。二是不能雙重救濟(jì)，美國實施反傾銷、反補貼，經(jīng)常用的是雙重救濟(jì)的措施。美國的這兩個做法，WTO上訴機構(gòu)都明確認(rèn)定為違反世貿(mào)規(guī)則，這樣就使美國不得不修改其相關(guān)的國內(nèi)立法；在訴美國禽肉限制措施案中，專家組全面支持中方主張，裁決美國限制禽肉進(jìn)口的立法違反了世貿(mào)組織規(guī)則，美國被迫廢止其相關(guān)立法；在訴歐盟緊固件反傾銷措施案中，上訴機構(gòu)裁定歐盟《反傾銷基本條例》有關(guān)“單獨稅率”的規(guī)定，違反了世貿(mào)組織《反傾銷協(xié)定》的規(guī)定。歐盟同樣被迫修改其反傾銷條例，降低對我國緊固件產(chǎn)品的反傾稅率，并表示將復(fù)審其他52項涉華的反傾銷措施；在訴美國反傾銷歸零措施案中，專家組裁決美國在對我冷凍曖水蝦和金剛石鋸片反傾銷調(diào)查計算中的“歸零”做法違反世貿(mào)組織規(guī)則，為我國企業(yè)贏得了公平待遇。

參與世貿(mào)爭端解決案件分為中國作為申訴方和中國作為被訴方兩類案件。“在參與世貿(mào)爭端解決案件中，商務(wù)部不斷拓展貿(mào)易爭端解決途徑，一方面運用世貿(mào)組織爭端解決機制規(guī)則進(jìn)行抗辯，通過法律途徑解決貿(mào)易爭端，最大限度維護(hù)我合法權(quán)益，避免了經(jīng)貿(mào)爭端的政治化和對雙邊關(guān)系的傷害。另一方面，在部分案件中，積極探索通過磋商和談判等途徑妥善化解貿(mào)易糾紛，有效維護(hù)國家整體利益。”沈丹陽說，在美國、墨西哥訴我國稅收補貼案和美國、墨西哥、危地馬拉訴我出口補貼案中，我方與起訴方就有關(guān)問題達(dá)成諒解，維護(hù)了雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系大局，妥善化解了外方對我補貼措施的關(guān)注，也為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)贏得了最大利益。通過妥善解決大量貿(mào)易糾紛，我國積累了通過國際法和平解決國家之間經(jīng)貿(mào)爭端的寶貴經(jīng)驗。

“中國在應(yīng)對案件中態(tài)度積極，處理爭端解決的能力得到了很好鍛煉。”在10月21日舉行的中國法學(xué)會WTO法研究會年會上，商務(wù)部條法司副司長楊國華表示，經(jīng)過十年來對世貿(mào)組織爭端解決機制的積極參與，中國已經(jīng)形成了一整套參與世貿(mào)組織爭端解決案件機制，增強了對世貿(mào)組織爭端解決機制的參與能力。

加入WTO，中國既是規(guī)則的執(zhí)行者，還要做規(guī)則的制定者。世貿(mào)爭端解決規(guī)則是否存在缺陷？如何參與修改？中國逐漸參與世貿(mào)爭端解決規(guī)則修改的談判。例如，中國參與了修改和澄清《爭端解決諒解》（DSU）談判，針對第三方權(quán)利、條約解釋、機密信息保護(hù)、發(fā)回重申、發(fā)展中成員利益及雙邊磋商等問題提出建設(shè)性意見，推動建立更加明確合理的多邊規(guī)則。

涉訴爭端直指中國經(jīng)濟(jì)政策

作為WTO爭端解決機構(gòu)專家組成員，朱欖葉教授跟蹤研究了中國參與WTO爭端解決機制的所有案件。她表示，在中國提起申訴的案件中，涉訴爭端既有具體措施，也有法律本身，以中國作為被訴方的涉訴爭端直指中國的經(jīng)濟(jì)政策。中國政府應(yīng)當(dāng)審視國際貿(mào)易爭端背后所體現(xiàn)的政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的問題，對中國過去30年的經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放的經(jīng)驗進(jìn)行及時的總結(jié)，及時調(diào)整政府管理經(jīng)濟(jì)的政策和方法。

在中國法學(xué)會WTO法研究會年會上，商務(wù)部條法司副司長楊國華指出，我國在WTO爭端的被訴和敗訴情況近年均有所增加；在中國涉及的案件之中，特點明顯，主要涉案國家是美國、歐盟和墨西哥。楊國華稱，這與美歐等成員國的貿(mào)易保護(hù)主義抬頭有關(guān)，但同時，我國地方政府有關(guān)貿(mào)易政策出臺前的審查機制不健全也是其中一個重要原因。例如，由于少數(shù)地方政府出臺不符合世貿(mào)規(guī)則的補貼措施，導(dǎo)致世貿(mào)成員對我國提起反補貼調(diào)查，對我國某些產(chǎn)品的生產(chǎn)和貿(mào)易造成了很大影響。

中國社會科學(xué)院國際法研究所研究員、國際經(jīng)濟(jì)法室副主任劉敬東對中美“雙反措施”案中，WTO爭端解決上訴機構(gòu)對于中國國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行是否屬于“公共機構(gòu)”，國有銀行發(fā)放的貸款是否有“專項性”，以及中國的銀行利率標(biāo)準(zhǔn)能否作為可比基準(zhǔn)等諸多問題的相關(guān)裁定進(jìn)行了反思。他認(rèn)為，上訴機構(gòu)的裁定實際上就是認(rèn)定我國目前實施的某些經(jīng)濟(jì)管理方式以及國有銀行運作模式不符合市場經(jīng)濟(jì)原則。他指出，市場經(jīng)濟(jì)模式是中國人世的一大前提條件，也是必須承擔(dān)的WTO義務(wù)，堅持市場經(jīng)濟(jì)道路、推行市場化關(guān)乎中國經(jīng)濟(jì)的未來走向，而且關(guān)乎中國是否遵守了已作出的國際承諾和法律義務(wù)。

貿(mào)易政策審查清理機制有待完善

世貿(mào)組織爭端解決一旦做出裁決，涉案方面臨執(zhí)行裁決結(jié)果的問題。為尊重世貿(mào)爭端解決裁決，商務(wù)部開展法律法規(guī)清理工作，推動世貿(mào)組織規(guī)則的實施，履行透明度等各項義務(wù)。據(jù)了解，2001年加入世貿(mào)組織后，中國開展了大規(guī)模的清理修改法律法規(guī)工作。我國政府的30個部門，共清理各種法律法規(guī)和部門規(guī)章2300多件，全國共清理了19萬多件地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和其他政策措施。商務(wù)部稱，目前我國法律、法規(guī)、規(guī)章等已經(jīng)與世貿(mào)組織規(guī)則要求基本一致。例如，在美歐墨訴中國原材料出口限制案中，中方一方面加強法律抗辯，維護(hù)出口管理措施，另一方面，商務(wù)部會同國內(nèi)主管部門，推進(jìn)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域開采、生產(chǎn)、銷售體制改革。

雖然中國與貿(mào)易有關(guān)的法律制度和政策措施不斷完善，但從近幾年美歐等成員提起的反補貼調(diào)查案件和WTO貿(mào)易政策審議情況看，同一爭議在貿(mào)易政策審議中被反復(fù)提及而最終導(dǎo)致中國卷入WTO案件爭端的情況屢見不鮮，“可見中國國內(nèi)仍有少量法律制度和貿(mào)易措施成為引起貿(mào)易摩擦的導(dǎo)火索。”國務(wù)院法制辦公室徐志群副巡視員在10月21日舉行的中國法學(xué)會WTO法研究會年會上指出，要及時地審查和清理與世貿(mào)組織規(guī)則和我方承，諾不一致的規(guī)定，依然是履行我國加入世貿(mào)組織承諾義務(wù)確保世貿(mào)組織規(guī)則在我國統(tǒng)一實施的必然要求。

據(jù)了解，我國并非沒有法律規(guī)范出臺前的審查制度。早在加入WTO前后，我國就開始建立法律規(guī)范出臺前的審查制度。2000年出臺的立法法和2001年出臺的《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》，都對相關(guān)法律規(guī)范出臺前的審查作出了明確規(guī)定。2010年，《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》要求健全規(guī)范性文件制定程序，明確“未經(jīng)公開征求意見、合法性審查、集體討論的，不得發(fā)布施行”。

目前全國31個省市自治區(qū)和不少國務(wù)院部門都建立了規(guī)范性文件前置審查制度，但鮮見對“與世貿(mào)規(guī)則是否一致進(jìn)行審查”的規(guī)定。據(jù)國務(wù)院法制辦公室副巡視員徐志群介紹，目前我國只有遼寧省、天津市、甘肅省3個省級政府以及本溪市、撫順市、蘇州市、無錫市等4個地級市明確規(guī)定，在規(guī)章制定過程中對是否符合世界貿(mào)易組織規(guī)則進(jìn)行審查。在實踐中，是否審查本地區(qū)、本部門出臺的措施與世貿(mào)規(guī)則一致，取決于該地區(qū)、該部門的重視程度和審查機構(gòu)的工作人員對世貿(mào)規(guī)則和相關(guān)知識的了解掌握程度。

“各級政府、部門在有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策的出臺過程中，應(yīng)將與世貿(mào)規(guī)則是否一致做為必須審查的事項。”徐志群強調(diào)。

“在WTO現(xiàn)有紀(jì)律下，中國運用補貼促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展面臨一定困境。”中國商務(wù)部公平貿(mào)易局綜合處商務(wù)一秘宮仁海在接受采訪時稱，首先是政府補貼專向性問題。中國在區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、部門和企業(yè)發(fā)展上存在不平衡，在發(fā)展政策上難免有所兼顧，經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼓勵發(fā)展措施很容易與法學(xué)的專項性規(guī)制產(chǎn)生沖突。其次是地方貸款問題。根據(jù)上訴機構(gòu)的裁決，中國國有銀行是公共機構(gòu)。但在當(dāng)前，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須要給予利息和稅收減免、銀行優(yōu)惠貸款，這些是國際上經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施的例行手段，經(jīng)濟(jì)學(xué)理念和法學(xué)規(guī)則再次產(chǎn)生沖突。第三，增值稅返還問題。中國的稅制和歐洲很相似，先征再退，征是生產(chǎn)環(huán)節(jié)，最高征17％，退是部分或全部退稅，低于或等于原來的起征點不構(gòu)成補貼。但是美國認(rèn)為中國稅率每年在調(diào)整，有的是17％，有的是13％，17％比13％在微觀層面上退得多，就構(gòu)成不同產(chǎn)品之間的補貼。第四，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展必需的扶持和鼓勵問題。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已步入后工業(yè)化階段，客觀上需要多種經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段和促進(jìn)方式，現(xiàn)在要套在美歐制定的WTO紀(jì)律里。