淺析政府投資項目實行“代建制”利弊

杜志偉

摘 要:代建制是一種由項目出資人委托有相應資質的項目代建人對項目的可行性研究、勘察、設計、監理、施工等全過程進行管理,并按照建設項目工期和設計要求完成建設任務,直至項目竣工驗收后交付使用人的項目建設管理模式。本文主要分析了政府投資項目實行“代建制”的利弊。

關鍵詞:政府投資政府集中代建制公司代建制

中圖分類號:F2 文獻標識碼:A 文章編號:1674-098X(2012)05(b)-0186-01

1 引言

長期以來,我國對政府投資項目實行的是以“指揮部”、“基建辦”等“一次性業主”為運作載體的自建自管自用模式,這種模式除了難以控制“三超”(超標準、超規模、超預算)外,還很容易出現“三低”(低水平、低質量、低效益)問題。近年來,為了改變這種狀況,全國各地開始探討改革政府投資工程管理方式,其中比較有代表性的是深圳、廈門、上海等地,他們共同的特點就是實行“代建制”。“代建制”相對于以往的傳統模式,在很多方面起到了積極作用,較好的控制了“三超”的弊端。

代建制是一種由項目出資人委托有相應資質的項目代建人對項目的可行性研究、勘察、設計、監理、施工等全過程進行管理,并按照建設項目工期和設計要求完成建設任務,直至項目竣工驗收后交付使用人的項目建設管理模式。這種模式的特點是將工程項日由建設單位委托專門機構管理,不僅負責組織設計、施工、材料設備的選型,還直接承擔工程全過程的管理和監督職能,由過去工程自管型的小生產管理方式向項目專業化轉變,項目的工程技術及管理手段也趨于現代,化。代建代管是保證工程質量、加快建設周期、提高投資效益的有力措施。

目前我國實行“代建制”項目的范圍主要集中在非經營性政府投資項目。各地在實際操作過程中,結合本地區的特點,也存在著一些差別。如一些城市規定:凡政府投資額占總投資60%以上的公益性建設項目均實行“代建制”。包括:黨政機關辦公樓、培訓中心,科教文衛體等社會事業項目以及環保、市政道路、水利等其它公用事業項目。有些城市規定:凡總投資額在500萬元以上的社會公益項目包括:培訓、接待、政府業務用房、公共設施等均實行“代建制”。而也有些城市只選定市政、公路等建設項目作為“代建制”實施的項目范圍。

2 代件制的模式

各地“代建制”所采取的模式也不盡相,從代建單位的組建或選定上來分類,主要有兩種模式:

一是政府集中代建制。即:政府組建常設的建設管理機構來直接管理工程。該機構的性質一般屬于事業單位,其經費來源由政府財政部門直接劃撥。在行政隸屬關系上,有的隸屬于政府的投資主管部門,有的隸屬于政府的建設主管部門。

二是公司代建制。即:政府不直接也不指定一專門機構,而是選擇中介性質的項目管理公司來具體管理工程。這時種模式根據項目管理公司選擇方式的不同又分為兩種方式。

一種為通過短名單有限選定代建單位,如:有的城市通過招標選定了若干家具備條件的項目管理公司作為代建備選單位,對于某個具體項目,由政府投資主管部門從這幾家單位中選擇一家作為代建單位。

另一種為通過公開招標的方式擇優選定社會中介性質的項目管理公司做為代建單位。

3 “代建制”兩種模式的利弊分析

“集中代建制”的模式,其優點主要是:由于代建單位是事業單位,它的性質決定其在管理工程過程中不以盈利為目的,而且具有很強的獨立性,在項目建設實施中沒有自身的特殊利益,為政府把關和節約項目投資資金的責任心相對更強。

同時,由于其屬于專業機構,可以充分發揮其人才、技術力量相對較集中的優勢,特別是在一些社會專業的項目管理公司尚處于培育、發展階段的省市。

但這種模式也存在一些問題,其中最大的問題就是由于公務局(或管理中心)為政府指定的唯一代建機構,它不需要經過招投標就可以承攬到所有的代建項目,屬于壟斷行為,不利于形成市場競爭格局,而缺少競爭機制的代建單位也就失去了創新和進取的動力,從經濟學角度上來看,難以保證其提供最好的產品和最優的服務。有些專家甚至認為這種模式實際是一種“交鑰匙”總承包形式,這種模式下既沒有被代建單位,也沒有代建單位。

“公司代建制”模式的優點恰恰是“集中代建制”的缺點:由于代建單位——項目管理公司,通過招投標取得代建資格,這種競爭機制更符合市場經濟的要求。

這種模式的也有其不足:由于代建單位即項目管理公司屬于企業,企業的性質決定其以追求利潤最大化為終級目標。代建管理公司的其利潤一般由代建管理費(投資規模乘以一定系數)和節約投資的獎勵構成。這樣造成的結果是,項目投資規模和建設標準在一定程度上與其有利益關系,如投資規模越大,其獲得的項目管理費可能越高,因此其為政府把關和節約項目投資的動力“先天”不足。而另一方面,其為獲取更多的“提成”,可能出現壓低投資,壓級壓價,使用低檔材料,降低標準等問題。而且,代建公司的企業性質,決定其天然具有不穩定性,特別是在目前相關法律尚不完善的情況下,一旦代建公司撤銷或轉行,將無法落實“質量責任終身制”。

可以說,在項目管理公司尚未形成規模以及相關配套的法律、法規尚未完善的情況下,“集中代建制”模式應該是一個理想的選擇。