農(nóng)田基本建設(shè)立法管理的探討

佟賀

摘 要:本文從農(nóng)田基本建設(shè)立法的必要性、立法的依據(jù)及立法的內(nèi)容討論了農(nóng)田基本建設(shè)的立法管理。

關(guān)鍵詞:農(nóng)田基本建設(shè)立法的必要性依據(jù)內(nèi)容

中圖分類號:F301 文獻標識碼:A 文章編號:1674-098X(2012)05(c)-0124-01

1996年1月29日,《國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)田水利基本建設(shè)的通知》(國發(fā)[1996]6號)中就曾提出“水利部要會同有關(guān)部門盡快起草有關(guān)全國農(nóng)田水利基本建設(shè)管理的法規(guī),使群眾性的興修水利活動和工程管理逐步走上規(guī)范化、法制化”的要求。由此看,農(nóng)田基本建設(shè)立法問題應(yīng)該引起重視,是一個值得研究與探討的課題。

1 農(nóng)田基本建設(shè)立法的必要性

第一,從農(nóng)田基本建設(shè)任務(wù)角度來看需要立法。眾所周知,我國是一個農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)村區(qū)域范圍較大,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施雖經(jīng)建國后70年的治理有了很大改善和提高,但終因范圍廣、任務(wù)重,至使我國的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施至今仍然很薄弱。就現(xiàn)在來說,無論是燈塔市,還是遼寧省,乃至全國,需要治理的荒山荒坡荒灘荒丘、坡耕地、中小河道,需要平整和改良土壤的中低產(chǎn)田,需要開發(fā)建設(shè)的水源工程、灌溉工程、飲水工程、造地工程,需要提高標準的防洪工程、治澇工程等,還有很多很多。從這些任務(wù)來看,絕不是短期內(nèi)能夠完成的。因此,應(yīng)該建立一部圍繞農(nóng)田基本建設(shè)開展的規(guī)范性、長期性的法規(guī)。

第二,從農(nóng)村現(xiàn)有經(jīng)濟體制角度來看需要立法。目前農(nóng)村的山、田等資源的所有權(quán)雖然大都仍歸集體所有,但卻是分給各家各戶經(jīng)營管理,而且經(jīng)營承包期又都較長。在這種體制下,開展農(nóng)田基本建設(shè),實施統(tǒng)一規(guī)劃治理,較之生產(chǎn)隊存在時期,是有很大難度的。因為生產(chǎn)隊存在時期,所有資源都是集體的,集體所有,集體經(jīng)營,集體管理。想怎么規(guī)劃、怎么治理,各家各戶不會提出太大異議。而現(xiàn)在則不一樣,你想把這一條溝修成果樹梯田,某戶不同意動他家的地塊,你就沒轍。前幾年燈塔市治理的一處小流域,主要工程措施是果樹梯田和農(nóng)業(yè)梯田。其中涉及兩戶分包的土地,人家就不讓修。最后涉及這兩戶的兩片地,一片沒有修成,另一片則給了人家補償才同意修。所以。從這個角度上說,農(nóng)田基本建設(shè)也急需立法。

第三,從農(nóng)田基本建設(shè)重要地位角度上看需要立法。應(yīng)該說,新中國成立以來,歷屆中央政府對農(nóng)田基本建設(shè)非常重視,都將農(nóng)田基本建設(shè)擺在了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)工作的重要位置。其實這也是由于我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的狀況所決定的。無論是合作化時期,還是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時期,這項建設(shè)始終沒有放棄,而且也出臺了很多涉及農(nóng)田基本建設(shè)的指導(dǎo)性文件。這些不僅說明了中央政府對農(nóng)田基本建設(shè)的深切關(guān)注,同時也說明了農(nóng)田基本建設(shè)在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)工作中的重要地位。如此看來,年年下發(fā)文件,倒不如建立一部系統(tǒng)的、集中的、有操作力度的農(nóng)田基本建設(shè)管理法規(guī)。

第四,從農(nóng)田基本建設(shè)工程的管護角度上看需要立法。新中國成立以來,各級黨委、政府帶領(lǐng)廣大人民群眾修建了大量水利工程,這些工程對提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力發(fā)揮了重要作用,但是也存在著重建輕管的現(xiàn)象。由于建成的工程缺少必要的法律法規(guī)約束,致使相當數(shù)量的工程無法長期發(fā)揮效益,嚴重制約了農(nóng)田基本建設(shè)的健康發(fā)展,這些都是值得總結(jié)和吸取的教訓(xùn)。因此,從這個角度來說,也應(yīng)該立法管理。

第五,從農(nóng)田基本建設(shè)組織開展角度上看需要立法。農(nóng)田基本建設(shè)的組織開展固然是各級政府不可推卸的責任,但若想把這項建設(shè)長期有效地開展下去,也需有一個專門的職能部門主抓和管理。從目前情況看:農(nóng)田基本建設(shè)業(yè)務(wù)歸水利部門管理。但確切來說,這項建設(shè)并不完全是水利部門的業(yè)務(wù),還牽涉其他部門。例如:有些荒山荒坡的治理,涉及林業(yè)部門;復(fù)墾造地,沃土平地又涉及國土資源部門;高效農(nóng)業(yè)涉及林業(yè)部門;資金投入涉及財政部門;區(qū)域規(guī)劃又涉及發(fā)改部門……這是從橫向來說涉及這么多部門。從縱向來說,既要聯(lián)系上級,又要聯(lián)系基層,特別是要與農(nóng)村基層干部群眾相聯(lián)系,因為農(nóng)田基本建設(shè)最終是要依靠廣大村民群眾來實施的。因此,要組織開展農(nóng)田基本建設(shè),就要有一個具有協(xié)調(diào)相關(guān)部門、組織政策措施、編制區(qū)域治理規(guī)劃和年度實施計劃、指導(dǎo)具體工程建設(shè)、掌握綜合情況的職能機構(gòu)來管理。所以,從這個角度上看,也應(yīng)該建立法規(guī)。

2 農(nóng)田基本建設(shè)立法的依據(jù)

《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》。這些“法律”和“決定”以及2004—2008歷年的中央1號文件,都為農(nóng)田基本建設(shè)立法提供了依據(jù)。

3 農(nóng)田基本建設(shè)立法的內(nèi)容

農(nóng)田基本建設(shè)管理法規(guī)的主要內(nèi)容應(yīng)包括:

1)總則。總則中的條款內(nèi)容應(yīng)明確農(nóng)田基本建設(shè)管理法的立法目的,農(nóng)田基本建設(shè)的概念、范圍、性質(zhì)、內(nèi)容及工程規(guī)模等。

2)組織領(lǐng)導(dǎo)。組織領(lǐng)導(dǎo)中的條款內(nèi)容應(yīng)明確廣大村民群眾是農(nóng)田基本建設(shè)的參與主體,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會、村民組是農(nóng)田基本建設(shè)的直接組織者,跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程可由市、縣政府組織。省、市、縣要設(shè)立專門機構(gòu)指導(dǎo)和管理本轄區(qū)的農(nóng)田基本建設(shè),貫徹落實中央及上級有關(guān)農(nóng)田基本建設(shè)的方針、政策及具體部署,協(xié)調(diào)有關(guān)部門,動員基層干部群眾開展本轄區(qū)的農(nóng)田基本建設(shè);編制本轄區(qū)農(nóng)田基本建設(shè)區(qū)域規(guī)劃及年度計劃;協(xié)助本級政府制定農(nóng)田基本建設(shè)政策、措施;綜合本轄區(qū)農(nóng)田基本建設(shè)情況等業(yè)務(wù)。

3)區(qū)域規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃中的條款內(nèi)容應(yīng)規(guī)定依據(jù)農(nóng)田基本建設(shè)的范圍框架、基本性質(zhì)和具體內(nèi)容編制各個級次的區(qū)域規(guī)劃。如村級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、縣級、市級乃至省級規(guī)劃。要強調(diào)可行性、遠瞻性、實效性、科學(xué)性及實施規(guī)劃的法律要求。

4)工程建設(shè)。工程建設(shè)中的條款內(nèi)容應(yīng)包括投資來源渠道、資金投放及使用原則、投工投勞辦法、施工組織形式、質(zhì)量監(jiān)督、檢查驗收等。

5)工程管理。工程管理中的條款內(nèi)容應(yīng)包括工程管理的目的:根據(jù)投資比重,確定不同的所有權(quán)屬;根據(jù)工程類別,確定不同的管理形式;根據(jù)受益范圍,確定不停的管理級次;根據(jù)工程作用,確定不同的管理辦法等。

6)法律責任。法律責任中的條款內(nèi)容應(yīng)包括對農(nóng)田基本建設(shè)資金籌集、資金投放、資金使用中違反政策原則或貪污、浪費等的違法行為應(yīng)追究的責任;還應(yīng)包括對違反工程質(zhì)量標準、造成事故應(yīng)追究的責任等。

7)附則。包括法律法規(guī)的實施起始時間等內(nèi)容。

總之,農(nóng)田基本建設(shè)立法問題是涉及農(nóng)田基本建設(shè)能否深入持久、行之有效、健康有序地開展下去的問題。但愿能夠及早出臺這部法規(guī),規(guī)范和約束農(nóng)田基本建設(shè)實施行為,使國家和各級地方財政投放的資金真正在抗御自然災(zāi)害、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用,產(chǎn)生應(yīng)有的效益。