現代智庫及其功能分析

馬駿

【摘要】智庫的本質是一種非營利的公共政策研究咨詢組織。智庫可以分為四個基本類型：學術型、契約研究型、倡導型和政黨型。智庫是極為重視公信力和影響管道的政治性機構，其首要目的是通過學術研究增進公共利益，集合重要學者，針對關鍵的內政和外交議題進行研究，提供給政府機關可行的備選方案。

【關鍵詞】智庫公共政策研究

對于智庫本身的定義，國內外專家仁者見仁，智者見智。綜合各位學者專家的定義，筆者認為，智庫的本質是一非營利的公共政策研究咨詢組織，研究議題具有公眾利益的特質，研究人員必須是某一學術或實務領域的專家，主要的成果是政策的研究、分析與建言；同時，其運作財源多樣，如政府委托研究補助、企業贊助、以及民間人士的捐款。

智庫的種類

學術型智庫。以研究為導向的機構，稱之為“沒有學生的大學”（university without students），此類型的研究機構相當依賴學術界的研究人士，經費主要來自私人部門，例如基金會、企業與個人的捐款，其研究產品通常都是長篇大論的報告或專著。雖然這類機構以當前特定的政策法案議題為研究主軸，組織目標是以長期性的研究影響并改變政策精英的意見與觀點。此類智庫有些是獨立運作，以研究工作為主，和一般大學不同。譬如，布魯金斯研究所、胡佛研究所、美國企業研究所，均屬此類型的智庫。

契約研究型智庫。以接受委托研究為主的研究機構（the contact research organizations），又稱之為“政府契約研究組織”（government research contractor），這類機構常以公司（corporation）的形態出現，所進行的研究以配合委托者的意愿為主，尤其是特定的政府機關常為了某項政策方案的擬定或政策執行的成效，委托智庫進行項目研究，除非委托機關愿意公開研究結果的資料，否則是不會公開發行的。譬如，藍德公司本質上已成為國防部的契約研究機構，而都市研究所在約翰遜政府時期成立，高度依賴聯邦政府的方案評估契約而生存。

倡導型智庫。這是以影響政府決策為主要目標的研究機構，重點在改變決策人士對于某些政策問題的看法，或者希望他們繼續維持某種立場，例如在重大公共投資、醫療保險、社會福利或國防設施等方面。這種類型的智庫通常有強烈的政策偏好、政黨屬性與意識形態的強調，猶如一群積極進取的推銷員想把其產品（政策理念）推廣出去，以試圖影響當時的政策辯論環境。最著名的例子即是傳統基金會強烈的保守主義色彩，而該基金會習慣把政策議題的研究結果以簡潔扼要的政策評論遞送給聯邦政府的高級官員及國會參眾議員。

政黨型智庫。附屬于政黨、民間企業或團體的研究機構，針對機構秉持的理念就特定問題進行研究、準備背景資料，以便決策者進行談判、制定政策或在國會中答復詢問。臺灣地區在政黨輪替后，國民黨成立的國策研究基金會即屬于政黨型智庫。

學術型和契約研究型智庫皆相當重視學術聲望，都傾向于征募擁有卓越學術聲望并來自賦有學術聲望學府的博士，都強調使用精確的社會科學研究方法，使廣泛大眾能信賴其研究的客觀性與專業性。學術型智庫的支持來自基金會、公司和個人機構，他們的議程設定通常是由內部組成，部分是通過由下而上（bottom-up）的過程，研究者本身扮演重要的角色，不過機構創立者扮演議程設定的角色日漸增加，學術型智庫的研究傾向反映學術訓練和幕僚的研究偏好，研究結果常以學術論文、期刊和文章的形式發表。契約研究者大部分依賴政府的委托研究維持生存，研究來自政府設定的問題與范圍，研究結果以報告形式發表。

現代智庫的功能分析

Weaver將智庫定義為：“非營利的公共政策研究產業”， Stone以排除法定義智庫，他認為：一、智庫不是壓力團體；二、智庫不是政府的咨詢組織；三、智庫并非在大學內建立的跨學科整合的政策中心；四、智庫與基金會有所區別；五、智庫以非營利的目的從事研究。Daine列舉了智庫應具備的幾項特征：依據慈善的目的而建立，在學術研究的知識領域獨立于政府之外，以研究為主，強調學術性和分析性、提供政策制定過程所需專業知識的獨立政策機構，以懷抱“公共精神”為特質、促成公共討論和教育社群為宗旨。由此可知智庫和一般的利益團體及倡導組織是有差異的。其中主要的差異是智庫的兩個特質：公信力（credibility）和影響管道（access）。智庫在政策制定過程提出專門知識（expertise）和政策理念（ideas），以專門知識和理念來發展組織的公信力和接近政策制定者，當決策者接受智庫的理念時，智庫即發揮影響力。簡而言之，智庫是極為重視公信力和影響管道的政治性機構，他們的專門知識和政策理念在政策制定的辯論過程扮演著特殊的角色。

智庫是決策者政策理念的主要來源。智庫主要的工作即是探求知識理念，并將之向外傳播，目的是逐漸使政策制定者能夠接受其研究成果，最終使理念能落實于法案與政策的制定上。除此之外，智庫還是意見交換和政策網絡的促進場所。因為多數政治家并不專業，他們不傾向也不渴望去吸收詳細的專業知識和議題研究，但是通過和專家的互動，他們可能參與分享這些專家在政策問題上的觀點，智庫通常透過政策制定者和公眾參與的專題討論會和協商會來實現這個目的（McGann，Weaver，2000:6）。舉例而言，美國企業研究所、胡佛研究所及布魯金斯研究所在研究與倡導解除對大眾運輸的層層法令管制上都有所貢獻，而傳統基金會更是在研究與倡議政府的運作應該盡可能民營化的議題上，成為眾多智庫的急先鋒。

智庫是政府公共政策議題的評論者。許多智庫在國家元首或最高行政首長剛上任提出各項政策議案與未來的施政方向時，即開始從事一系列政策議題的評論與提出對策的行動。最有名的例子，就是傳統基金會從上世紀八十年代初期就開始進行的“選民負托”（Mandate for Leadership）系列研究，并以此為名以專著的形式出版，到1998年為止，已發行至第4輯（Mandate For Leadership IV:T urning Ideas Into Actions）。該專著主要的內容為闡述美國的內政（聯邦政府的角色、聯邦體制的改革、租稅與福利的改革）與外交政策議題。布魯金斯研究所的“設定國家優先順序”（Setting National Priorities&1990 and Beyond），都市研究所的“向領導挑戰”（Challenge To Leadership），戰略暨國際研究中心在1988年提出的（Transition project），向總統建議如何管理新政府，等等，均屬此類長期性的，對政府政策議題觀察、評論與建議的項目研究。

智庫可以評估政府運作效率與成果。一旦政府的政策方案開始運作，智庫經常主動或受邀請來評估那些方案，檢驗其是否有效率地在運作及達成政策的目標。許多這類的研究是政府機關與智庫簽訂合約，請其作評估研究，但也有不少是智庫自己發動，自行主動去研究。有效的評估研究需要足夠的數據，部分政府政策案運作缺乏公開信息，因此由智庫來扮演評估者角色比較少見。政府部門若不愿意讓大眾了解，專業政策研究機構便很難掌握實際資料，對政府施政成效提出完整評估（McGann& Weaver ，2000:5）是智庫的一項重要功能。

智庫是選拔高級官員與專家的人才庫。智庫是政府人員的供應者，是政治家和政策制定者卸職后再充電的場所，也是卸任官員的“避風港”，使得這些“從政府部門流放出來”（government in exile）的人才有去處。美國智庫扮演人才庫的角色不勝枚舉，這也就是美國政壇特有的“旋轉門”現象，例如美國企業研究所過去曾有30位學者離開智庫加入里根政府；克林頓及卡特總統曾為外交關系協會成員，使該協會成為貴族智庫；小布什政府的副總統切尼，即為前美國企業研究所（American Enterprise Institute）副理事主席，切尼夫人仍為該所的資深研究員；此外，美國企業研究所資深副院長波頓（John Bolton）出任小布什政府主管軍控、反擴散及裁軍事務的國務次卿。智庫整合政府機關外圍的重要人力資源，支持新政府的人力需求，通過實習或伙伴關系的方式幫助訓練下一代的政策制定者。

智庫是新聞媒體數據引述的權威來源。新聞媒體經常引述智庫研究人員的意見。新聞媒體在報導時引用這些研究人員的觀點，可以顯示信息來源之權威。同時智庫在電子和出版媒體上扮演著公共政策和發生重大事件時的解釋角色。智庫擔任解釋角色時通常在報紙新聞首頁或在廣播電視中播送，提供專業的觀點或詮釋，幫助精英和廣泛大眾深入了解公共議題。有些大型智庫甚至廣泛羅列其專職兼任研究人員的數據及其專業領域，提供給媒體參考，因此有些智庫研究人員必須花費相當多的時間處理與媒體的互動事務。

總之，對于Robert Brookings、Andrew Carnegie、herbert Hoover 和其他20世紀的智庫創立者而言，智庫首要的目的是通過學術研究增進公共利益，集合重要學者針對關鍵的內政和外交議題進行研究，提供給政府機關可行的備選方案。智庫在政策制定過程中扮演著重要的角色。

（作者單位：唐山師范學院音樂系）