發達國家“菜籃子”產品生產補貼政策及對我國的啟示(上)

許世衛

果蔬等“菜籃子”農產品滯銷是一個世界性難題，即便在歐美日等發達國家也時有發生。多年來發達國家一直致力于不斷完善農產品生產補貼制度，規避或者化解農產品價格波動及其造成的農產品滯銷風險，以緩解其對生產者或消費者造成的不利影響。

一、日本

20世紀50年代后期，日本經濟進入高速發展階段，蔬菜價格變動很大，各地不時發生蔬菜滯銷事件。為此，日本政府于1966年制訂了《蔬菜生產上市穩定法》，逐步建立起了有效的價格穩定和蔬菜農戶收入補貼制度。其主要內容有：

（一）大宗蔬菜價格穩定機制。該機制是日本《蔬菜生產上市穩定法》的核心。日本政府規定蘿卜、白菜等14種關乎民生的蔬菜為“大宗蔬菜”，并將全國933個產地確定為大宗蔬菜的重點地區，這些地區的蔬菜種植大戶向當地的農協組織提交種植計劃后，中央政府、地方政府和農戶將按照3?誜1?誜1的比例出資，設立“蔬菜生產上市穩定基金”，由獨立行政法人“農畜產業振興機構”負責管理。當蔬菜批發價格跌至過去6年平均價格的90%以下時將啟動基金，對農戶的損失給予一定補貼。享受補貼的農戶必須滿足以下條件：一是農戶必須是“穩定且持續性的生產者”，即種植規模在4公頃以上，且蔬菜播種面積占60%以上的生產者，對此類農戶的基本補貼率為90%；二是過去3年蔬菜按計劃上市或過去3年上市的蔬菜量不超過上市計劃的120%，對此類農戶的基本補貼率80%；三是“穩定且持續性的生產者”的蔬菜播種面積的比重不超過40%，對此類農戶的基本補貼率低于上述兩種情況。

（二）常見蔬菜價格穩定機制。此機制與大宗蔬菜價格穩定機制類似。日本政府指定菜花、芹菜等34種蔬菜為“常見蔬菜”，責由地方政府建立“蔬菜價格穩定法人”并建立基金維持價格穩定，中央政府通過農畜產業振興機構提供1/3的資金支持。2010年，中央政府共向各地蔬菜價格穩定基金投入5.5億日元，為穩定常見蔬菜價格發揮了重要作用。

（三）重要蔬菜的緊急供求調整機制。除大宗蔬菜和常見蔬菜價格穩定機制外，日本政府還規定了甘藍、卷心菜、洋蔥、蘿卜、大蒜、大白菜和生菜等蔬菜為重要蔬菜，在這些蔬菜價格出現劇烈波動時政府將采取干預措施，以其穩定蔬菜價格保護農民收入。具體來講，若出現重要蔬菜因產量大增，而導致價格低落，蔬菜滯銷嚴重情況時，政府將與重要蔬菜主產地的縣農協聯合會簽訂緊急供求調整協議，將對產地蔬菜施行上市管制或強制要求廢棄處理，同時政府和農戶按照1?誜1的出資比例設立重要蔬菜緊急供求調整基金。具體補貼方法是當重要蔬菜的價格跌至過去6年平均價格的70%-90%時，農協指導農戶延期上市或加工后上市，基金提供30%的補貼；當重要蔬菜的價格跌至過去6年平均價格的70%以下時，農協將指導部分產地將蔬菜轉作飼料，有的甚至直接還田，基金提供40%的補貼。

（四）訂單蔬菜價格補貼制度。2002年日本政府出臺了訂單栽培蔬菜價格補償制度，鼓勵蔬菜生產大戶（產區農協、大規模農戶等）與需求大戶（食品加工企業、餐飲企業、蔬菜批發商、大型超市）簽訂產銷合同。蔬菜訂單大體可分為兩類：數量確保型（定量定價簽約），即合約中事先確定數量和價格的情況下，若因天氣影響導致蔬菜收獲量不夠，且市場價格超過簽約價格的1.3倍時，農戶通過農協與購貨方協調，可直接從批發市場上購買蔬菜確保供貨量達到簽約數量，政府可提供適當補貼，補貼額一般不超過市場價與簽約價差額的70%-90%。價格低落型（市場價格變化簽約），即當市場蔬菜價格低于簽約價格時，簽約雙方可對簽約價格進行修訂，政府將對遭受損失的一方提供一定補貼。訂單蔬菜價格補貼制度所需資金由中央和地方政府以及生產者共同負擔。2010年，日本政府出資2028萬日元，用于支持該項目。

二、美國

美國政府于1933年出臺了其首部農業補貼法案—“農業調整法”，開始對重要的農產品進行價格支持。經過80年的不斷改革，美國農業生產補貼政策體系日趨完善。美國農業生產補貼制度大體可分為兩類：特定產品補貼和非特定產品補貼。特定產品補貼主要是針對玉米、小麥、大米、大豆、棉花、高粱、大麥、燕麥、花生以及其他油籽等10種農產品，具體分為借款差額補貼、直接支付和反周期支付。非特定產品補貼是面向所有農產品的補貼，主要補貼形式有養護或休耕補貼和保險補貼。此外，美國政府還提供諸如災害救助、出口補貼等方面的補貼。

以上兩項農業生產補貼制度已經發展得比較成熟完備，但基本上不涵蓋果蔬等“菜籃子”產品，對果蔬產品的滯銷美國有專門的管理制度。美國1937年農業市場協議法案（Agricultural Marketing Agreement Act of 1937）規定，美國農業部長有權發布水果、蔬菜和特色農產品市場命令（Fruits, Vegetable and Specialty Crop Marketing Orders），幫助水果、蔬菜和特色農產品的生產者解決他們個人單獨無法解決的市場問題，包括因農產品集中上市而造成的滯銷賣難問題。此類以美國農業部長名義發布的市場命令屬于強制性的行政命令，既可在全聯邦范圍內實施，也可在某些州等局部范圍內實施，但對指定區域內的所有生產者和經營者均具有法律約束力，如果有人違反，可處以罰款等行政處罰措施。市場命令可對果蔬產品的儲藏、包裝和規格提出明確要求，還可對某一產品的集中上市實施數量控制。市場命令適用于梨、杏、櫻桃、柑橘、棗、葡萄、獼猴桃、油桃、洋蔥、西紅柿、馬鈴薯等35種果蔬和特色農產品。一般情況下，美國政府部門并不為市場命令的執行提供任何補貼和支持，相應的費用由生產者分攤。

三、歐盟

歐盟從1962年起就建立了一套專門針對果蔬產品滯銷的補貼制度。經過近50年的不斷改革和完善，制度已相當完備。其主要內容包括以下幾個方面：

（一）滯銷農產品不上市補償（Community Withdrawal Compensation，CWC）。這是歐盟果蔬產品生產補貼制度的基礎和核心。根據歐盟法規，由果蔬產品生產者專業組織—生產者組織（Producer Organizations, POs）來負責管理果蔬產品的上市銷售，在出現滯銷危機時歐盟將對生產者組織執行的農產品不上市項目提供財政補償，出資比例為生產者組織的項目金額的50%。1962年滯銷農產品不上市補償機制生效后，歐盟對申請不上市農產品的數量沒有限制，加之當時的生產者專業組織更多的只是歐盟發放補貼的渠道，在管理生產者產品集中上市方面所發揮的作用微乎其微，結果導致20世紀90年代初期歐盟農產品不上市補貼達到令人難以承受的地步，僅1992年就有100萬噸的蘋果和80萬噸的梨申請不上市補貼，財政負擔極其沉重。為此，1996年、2000年、2003年和2007年歐盟相繼對不上市產品補貼制度進行了調整和改革，一方面強化生產者專業組織的職能和作用，要求果蔬生產者的大部分產品必須通過生產者組織銷售，政府只對經由生產者組織銷售的產品提供補貼。另一方面對申請不上市補貼的產品實行限制，確定了補貼的兩個上限：即生產者組織的項目資金由生產者組織和歐盟平均分攤，歐盟的補貼額不超過生產者組織項目資金的50%；歐盟的補貼額不超過通過生產者組織銷售的產品產值的4.1%。同時要求不上市產品遵守嚴格的環境保護義務。

（二）生產者收入波動危機預防和管理機制。盡管實施滯銷農產品不上市補償后，歐盟發生果蔬產品滯銷的事件減少，但是果蔬產品生產受氣候條件等因素的影響較大，加之考慮到果蔬產品易腐爛的特性，即使出現輕微的果蔬產品滯銷仍會嚴重干擾市場并對生產者的收入造成不利影響。為此，歐盟還實施了生產者收入波動危機預防和管理制度，并對以下危機預防和管理行動提供財政支持：（1）農產品不上市。歐盟將在滯銷情況下對不上市農產品提供的一定補貼，補貼方式與上面的滯銷農產品不上市補償機制相同，但在生產者組織合并或經由生產者組織上市的果蔬產品數量不足果蔬產品產量的20%的情況下，歐盟的出資比例可由50%提高到60%，對生產者組織的補貼上限可由營銷農產品總產值的4.1%提高到4.6%。如果是在歐盟內部免費發放滯銷農產品，歐盟的出資比例可提高到100%，但是補貼量不超過每個生產者組織銷售的產品產量的5%。（2）綠色收獲或不收獲。在正常收獲季節前全部收割農產品但不用于商業銷售或不收割任何農產品。（3）收獲保險。為保障生產者的收入，預防因自然災害、氣候條件以及病蟲害造成的市場損失，歐盟還對生產者組織提供的收獲保險提供一定的財政支持，但是補貼額不得超過因自然災害而造成的損失的保險額的80%。

此外，為保護市場上果蔬產品的價格穩定，歐盟還對果蔬產品給予一定的外部保護（External Protection），包括對蘋果進口實行許可證制度以及進入價格制度，即制定果蔬產品進入歐盟市場的最低準入價格或者參考價格，要求各成員國參照執行。如果市場價格低于參考價格，將征收差價稅。

（作者單位：中國農業科學院農業信息研究所）