農村產權制度改革存在的問題和對策

李鳳霞

哈爾濱市阿城區2009年開始進行產權制度改革工作，截止2011年末，我區基本完成了產權制度改革確權登記頒證階段的工作任務，同時積極探索了促進農村產權流轉的有效方法措施，初步建立了保護較為規范嚴格的農村產權交易管理服務體系。但工作中也遇到一些問題，現就農村產權制度改革中存在的問題及對策加以探討。

一、農村產權制度改革中存在的問題

（一）改革與現行法律的矛盾。現實情況與我國的現行法律法規和政策精神存在一些矛盾，給農村產權制度改革帶來一定的困難。如《土地法》第五章六十三條規定：“集體土地不能出讓、轉讓或出租用于非農業建設”；國務院、國土資源部等規定均明確農村集體土地不得直接出讓轉讓或者出租，該類土地只有在先行轉化為國有土地后才能在市場上流轉，農村房屋所有權和土地承包經營權的流轉也僅限于集體經濟組織成員之間。又如《擔保法》第37條和《物權法》第184條規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”，明確土地承包權和農村集體建設用地使用權作為農民的生活保障，不能進行抵押擔保貸款等，這直接制約了農村產權的融資功能，不利于全面激活農村村產權要素。確權頒證后，若不能在這些農村產權流轉上有所突破，農村產權制度改革很難深入下去，農民由此而享受到的改革成果將十分有限。

（二）改革與現行機制的矛盾。政府對農村公共服務的投入也還沒有真正形成持續增長機制，造成了現行農村公共服務不足。政府缺乏必要的支持和引導性資金投入。對進行或已進行產權改革的，在水電路訊的建設及啟動資金等方面，政府應給予一定的扶持和引導，但目前大多數基層政府財力困難，根本拿不出扶持資金。上級政府又沒有明確的規定和固定的投入渠道，致使產權改革推進艱難。

（三）改革與傳統思想的矛盾。有些干部群眾思想認識還不統一。受傳統觀念影響，部分干部和群眾缺乏市場意識，對農村產權制度改革認識不到位。一些村干部擔心改革后造成資產流失，甚至怕失去權力，改革后管不好，管不了；部分群眾擔心改革后形成壟斷，得不到應有的利益；承包戶擔心產權或經營權買到手后，沒有效益，收不回成本；也有擔心政策不穩定，發生變化。這些認識上的誤區，會影響農村產權制度改革的進程。

（四）改革與管理體系不健全的矛盾。農村產權制度改革確權是基礎、流轉是手段、發展是目的，但在農村產權流轉中存在著管理體系不健全的問題，影響和制約了改革的推進。如農村集體建設用地土地基準價評估體系就不夠健全、不夠規范。我國土地所有權性質和土地使用權制度決定了兩個不同的市場，一是國有土地使用權流轉市場，二是自發的集體土地流轉市場。國有土地出讓轉讓市場發展到今天，經過不斷探索和實踐，已經步入了統一、規范、有序的軌道。而集體土地流轉市場則很不完善，極不規范，基地還處于自發、隱形、無序的狀態。另外，農村集體建設用地價值無法實有化，缺乏完善的評估體系，基準價格無法確定，成為集體建設用地在鎮內或鎮外流轉的障礙。

二、推進農村產權制度改革的意見和建議

（一）建立全市統一的農村產權交易市場。依據農村產權制度改革工作的主線，“確權是基礎、流轉是核心、發展是目的”，進一步推進全市農村產權制度改革，促進農村生產要素的市場化進程，充分發揮全市的資金、人才、技術、信息等優勢，搭建全市統一的農村產權交易平臺，即市、縣（市、區）、鄉（鎮）、村四級平臺，形成全市統一的農村產權流轉有形市場，發揮城市的支持、輻射帶動作用。

（二）建立土地規模經營政策扶持機制。一是鼓勵引導多種形式的規模經營。堅持以穩定農村家庭承包經營為基礎，按照依法自愿有償的原則，積極引導農業產業化龍頭企業和其他經營主體，發展多種形式的適度規模經營。二是建立規模經營激勵機制。按經營主體規模化經營大小和投資強度等，實行資金補助支持。對集中成片連續三年種糧在一定規模以上（如500畝以上）的，政府按經營面積逐年給予一定補助。三是建立規模經營擔保機制。組建農村產權流轉擔保公司，為土地流轉提供擔保。

（三）健全完善農村投融資機制。農村產權制度改革有利于金融和社會資本進入農村市場，但其更需要農村金融體制改革與創新的配合與支撐。因此，要加快建立完善的適合農村資金需求特征的組織體系、服務體系、擔保體系、保險體系和信用體系，拓寬農業農村直接融資渠道，引導鼓勵支持金融、民間資金和社會資本進入農業農村，實現產權與資本的有機結合。

（四）制定出臺全市的農村產權流轉指導性意見。市委、市政府在綜合產權改革相關部門意見基礎上，盡快出臺農村產權流轉指導意見。目前各項產權流轉的指導性意見和實施細則都是各自制定的，并沒有全市統一指導意見，而且部門制定的意見也是按著上級套下來，有的無具體的細則，也沒有突破體制機制障礙，制約農村產權改革的深入，只有制定一些相關具體政策，才能推進農村產權流轉有形市場的建立。

（五）建立城鄉發展一體化的體制機制。各級政府要加大對農業基礎設施、農村公共服務管理等方面的投入；擴大村莊資源整合的試點面，出臺推進村莊資源整合的具體政策措施；把農村規劃納入城市規劃總體范籌；加快推進城鄉戶籍制度改革；加快對農業產業化龍頭企業的引進步伐，加大對龍頭企業、農民專業合作社的扶持力度，發揮龍頭企業、農民專業合作社在產權改革中的引領作用。推進城鄉規劃一體化、城鄉產業發展一體化、城鄉市場一體化、城鄉基礎設施一體化、城鄉公共服務一體化、城鄉管理一體化的進程，推動農村產權改革深入開展。

（作者單位：150300黑龍江省哈爾濱市阿城區農村合作經濟管理站）