各國(guó)縣官們的“理財(cái)經(jīng)”

史衛(wèi)

除了少數(shù)城市國(guó)家，世界上大小國(guó)家，不論其為單一制，或?yàn)槁?lián)邦制，都采取多級(jí)政府結(jié)構(gòu)，普遍設(shè)縣級(jí)政府。但由于特定國(guó)家的歷史、地理、理性行政以及人民的博弈等因素，這些縣級(jí)政府不僅有著名稱(chēng)、大小、性質(zhì)的不同，在理財(cái)思路和方法上也有很大不同。

普遍的煩惱

國(guó)外縣級(jí)政府的管理職能，主要側(cè)重于公共事務(wù)的管理方面，如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)福利、公共教育、衛(wèi)生監(jiān)督、防災(zāi)救災(zāi)、環(huán)境保護(hù)、公共救濟(jì)等方面。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，主要是編制縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策、進(jìn)行工商和投資管理，促進(jìn)居民就業(yè)等，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，并不直接插手專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

所有職能背后就是名目繁多的各種要花錢(qián)的項(xiàng)目，而且各國(guó)的縣級(jí)職能都還在不斷擴(kuò)大，大概在上個(gè)世紀(jì)80年代，美國(guó)聯(lián)邦政府、法國(guó)和日本等國(guó)的中央政府都把大量事權(quán)下放，但是縣官要花錢(qián)的地方也更多了。

長(zhǎng)期實(shí)行而且還在不斷加碼的高福利政策和老齡化問(wèn)題，也都是縣官揮之不去的煩惱。何況地方政府不知道中央政府隨機(jī)的政策動(dòng)向，即便是聯(lián)邦制國(guó)家同樣不能避免“中央請(qǐng)客，地方買(mǎi)單”的問(wèn)題。

分稅制保證財(cái)力

地方政府事權(quán)不斷擴(kuò)大，需要有相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力保證。現(xiàn)在絕大部分國(guó)家都實(shí)行了分稅制，賦予地方一定的財(cái)權(quán)。

日本剛開(kāi)始實(shí)行分稅制時(shí)，地方獨(dú)立稅源極小，采取“雙層次附加稅”，就是縣政府對(duì)所收的國(guó)稅進(jìn)行附加，后來(lái)采用稅收分享方式不斷擴(kuò)大。法國(guó)在1981年前，縣級(jí)收入基本上由各種附加稅構(gòu)成，只有少量的稅收分享，現(xiàn)在中央稅和地方稅完全分開(kāi)，縣有自己獨(dú)立的稅收收入。

各地發(fā)展不平衡，有了財(cái)權(quán)不一定就能有相應(yīng)的財(cái)力，為了保證地方相應(yīng)的財(cái)力，許多國(guó)家的中央政府都通過(guò)集中財(cái)力來(lái)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)均衡的目標(biāo)。在大多數(shù)國(guó)家，中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、撥款、補(bǔ)貼是地方政府一個(gè)非常重要的收入來(lái)源。均等化轉(zhuǎn)移支付是中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的主體。大部分國(guó)家均等化轉(zhuǎn)移支付的比重在50%以上。單一制的日本與瑞典分別達(dá)到了56.5%和72.2%，聯(lián)邦制的加拿大和南非甚至達(dá)到了95.5%和88.6%。德國(guó)政府還實(shí)行了橫向轉(zhuǎn)移支付，讓較富裕的西部地方政府直接支持東部地方政府。

1971年，美國(guó)加利福尼亞最高法院裁定：如果單獨(dú)用地方財(cái)產(chǎn)課稅為學(xué)校籌資，則學(xué)區(qū)之間的財(cái)富相差懸殊所引起的學(xué)校質(zhì)量差異是違反憲法的。此舉意在使上級(jí)政府，通過(guò)集中來(lái)平衡各地區(qū)的不平衡，其后，州財(cái)政在籌措中初級(jí)教育經(jīng)費(fèi)方面的作用越來(lái)越大，也就極大減輕了縣財(cái)政的壓力。

縣官需要開(kāi)拓財(cái)源

采取優(yōu)惠措施吸引外資是各國(guó)縣官工作的重要內(nèi)容，特別是轉(zhuǎn)型國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家。

東南亞國(guó)家尤為突出，越南縣官設(shè)立熱線電話直接及時(shí)接聽(tīng)外國(guó)投資者意見(jiàn)，并承諾對(duì)任何機(jī)構(gòu)設(shè)置投資障礙都將嚴(yán)懲。一旦外資投資執(zhí)照批準(zhǔn)就不再需要任何其他執(zhí)照，還享受各種政策優(yōu)惠。印度則比較強(qiáng)調(diào)自力更生，注重政府借款，針對(duì)外資直接投資有很多限制，要求外國(guó)直接投資必須引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)。日、韓等較發(fā)達(dá)國(guó)家，就比較重視通過(guò)一系列法律來(lái)引導(dǎo)規(guī)范，防范投資風(fēng)險(xiǎn)，特別是防止沖擊縣域的中小企業(yè)、控制壟斷市場(chǎng)。總體來(lái)說(shuō)，許多國(guó)家縣級(jí)政府在招商引資上多設(shè)立專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，發(fā)掘宣傳自身比較優(yōu)勢(shì)，推出各種政策激勵(lì)措施，并努力降低交易費(fèi)用。

作為頭號(hào)發(fā)達(dá)國(guó)家的美國(guó)縣官在招商引資上也有壓力，但他們?cè)谡猩桃Y上主要是引導(dǎo)商會(huì)、行業(yè)組織、企業(yè)家協(xié)會(huì)等各種非政府組織來(lái)發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府并不直接負(fù)責(zé)。政府要做的就是承諾稅收減免、優(yōu)惠貸款，營(yíng)造良好的商務(wù)環(huán)境，完善各項(xiàng)配套設(shè)施，提高行政效率，加強(qiáng)監(jiān)管，特別是對(duì)不符合環(huán)境保護(hù)要求的項(xiàng)目堅(jiān)決抵制。

梁?jiǎn)⒊f(shuō)，“歐洲國(guó)家積市而成，中國(guó)國(guó)家積鄉(xiāng)而成”。歐美國(guó)家的縣官很早就開(kāi)始學(xué)習(xí)借助市場(chǎng)的力量來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。只要市場(chǎng)能做的，政府就沒(méi)有必要去做。在市政管理、工程建設(shè)、環(huán)境治理方面，歐美國(guó)家的縣官也越來(lái)越多地借助民間力量。

土地收益也是地方一項(xiàng)重要收入。在實(shí)行私有制的國(guó)家，土地一般屬于私人所有，而各級(jí)政府也可以按照市場(chǎng)規(guī)則占有屬于自己的土地，美國(guó)一些地方政府就通過(guò)公園、學(xué)校、市政工程等方式擁有大片土地，得以獲得相關(guān)收益。

縣級(jí)債務(wù)要有“合理監(jiān)控”

借債也是縣官們籌集資金的一個(gè)重要渠道，不僅是發(fā)達(dá)國(guó)家縣官喜好的融資手段，而且也越來(lái)越受發(fā)展中國(guó)家縣官的青睞。

上級(jí)政府對(duì)縣官舉債的監(jiān)管，各國(guó)情況差異很大。在日本縣官舉債必須中央政府批準(zhǔn)，而印度只有在沒(méi)有還清中央政府債務(wù)的時(shí)候，再舉借國(guó)內(nèi)債務(wù)才需要得到中央政府的批準(zhǔn)。

一些國(guó)家的省級(jí)政府也會(huì)對(duì)所屬的縣官舉債行為進(jìn)行若干限制和制約，如加拿大就要求按照省政府要求進(jìn)行經(jīng)常性預(yù)算平衡，涉及長(zhǎng)期借款的其資本性支出必須獲得省政府批準(zhǔn)。但也有如新西蘭等國(guó)家，完全不限制，其行為主要基于市場(chǎng)秩序進(jìn)行自我約束。

但總的來(lái)說(shuō)，大多數(shù)國(guó)家，特別是發(fā)達(dá)國(guó)家，均有一套完整的縣級(jí)政府債務(wù)合理性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行監(jiān)控。如美國(guó)俄亥俄州審計(jì)局負(fù)責(zé)對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政狀況實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，如果出現(xiàn)財(cái)政狀況持續(xù)惡化，就會(huì)被宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，并由州政府組建一個(gè)“財(cái)務(wù)規(guī)劃與監(jiān)督委員會(huì)”接管其財(cái)政管理權(quán)進(jìn)行債務(wù)重組。還有國(guó)家限定可向地方政府項(xiàng)目提供貸款的銀行范圍，比如只允許風(fēng)險(xiǎn)管理水平高、資產(chǎn)規(guī)模大的大型國(guó)有商業(yè)銀行和開(kāi)發(fā)銀行發(fā)放此類(lèi)貸款，俄羅斯等國(guó)還規(guī)定縣級(jí)政府自有銀行不得為當(dāng)?shù)卣峁┵J款。

很多西方國(guó)家都有縣級(jí)財(cái)政破產(chǎn)的案例，愈演愈烈的歐洲債務(wù)危機(jī)，也讓縣級(jí)債務(wù)受到更多關(guān)注。

戴著“鐐銬”跳舞

由于歷史傳統(tǒng)等多種因素，各國(guó)的縣官權(quán)力級(jí)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制差別很大。

英、法、德等國(guó)由于自治傳統(tǒng)，縣官權(quán)力較大。而美國(guó)雖是聯(lián)邦制，但縣只是州所轄的行政區(qū)域單位，它只能在州政府指定的范圍內(nèi)行使職權(quán)。日本的縣是與都、道、府并列的第二行政層級(jí)，但實(shí)際享有的行政權(quán)并不大。無(wú)論這些縣官擁有的實(shí)際權(quán)力有多大，都必須受到縣議會(huì)的制約，只能按照縣議會(huì)通過(guò)的決策和預(yù)算去運(yùn)行公共財(cái)政。

歐美國(guó)家普遍采取了議會(huì)控制和法律制約。在美國(guó)的縣，還有幾十個(gè)由市民自愿者組成的專(zhuān)業(yè)委員會(huì)為縣議會(huì)的決策提供咨詢服務(wù)。甚至連財(cái)政部門(mén)主管也要由選民直接選舉產(chǎn)生，直接對(duì)選民負(fù)責(zé)，而不是縣官任命，縣官能掌握的權(quán)力已經(jīng)很小了。即便是這點(diǎn)權(quán)力，在實(shí)際運(yùn)作中，還受到各種法規(guī)條文的層層約束。花的每分錢(qián)可能都能找到詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)和使用程序，他的個(gè)人財(cái)務(wù)狀況每年都要公開(kāi)，重大的決策必須聽(tīng)證，每年都有獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)其財(cái)政狀況進(jìn)行審計(jì)，并在互聯(lián)網(wǎng)上公開(kāi)供人查閱。

例如：在法國(guó)，所有的轉(zhuǎn)移支付都是自動(dòng)和程序化的，幾乎都是不帶任何附加條件的固定撥款。澳大利亞有獨(dú)立的聯(lián)邦撥款委員會(huì)，通過(guò)嚴(yán)格的轉(zhuǎn)移支付測(cè)算公式計(jì)算。

不過(guò)，俄羅斯還在上演貓和老鼠的游戲，上級(jí)政府努力擴(kuò)大對(duì)縣的控制程度，打擊非正式行為，而縣官也會(huì)設(shè)計(jì)很多方式來(lái)逃避這種控制。印度還缺乏硬性預(yù)算約束，等級(jí)、種族、宗教等勢(shì)力都會(huì)對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生影響。

除了權(quán)力制約，各國(guó)縣級(jí)政府都有著各類(lèi)麻煩。英國(guó)自二戰(zhàn)以來(lái)已經(jīng)對(duì)地方行政制度進(jìn)行了多輪改革，但效果不佳。美國(guó)縣政府制約多，但是冗員也多——塞勒姆市2002年的人口只有4萬(wàn)，但是吃財(cái)政飯的全日制政府工作人員則有428人，兼職工作人員124人；全日制中小學(xué)教師798人，兼職教師240人。當(dāng)年，該市用在工資項(xiàng)目上的支出就占整個(gè)預(yù)算額的70%。

這樣的財(cái)政模式孰優(yōu)孰劣一時(shí)難以評(píng)說(shuō)，但是一個(gè)重要的問(wèn)題正在“浮出水面”——政治人物為了選舉，盲目承諾支票，不敢減少福利支出，此舉帶來(lái)了普遍性的財(cái)政困境。甚至有一些縣官為博選票，不惜謊報(bào)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，超額發(fā)債，給政府財(cái)政埋下了一顆顆定時(shí)炸彈。