行政審批改革十年再探路廣東省“先行先試”

閔杰

以往歷次改革均未傷筋動骨所以成效甚微，此次中央政府授權廣東在行政審批制度改革方面先行先試，尤其是對行政法規、國務院及部門文件設定的部分行政審批項目在本行政區域內停止實施或進行調整，也成為本輪改革最值得期待之處。

延續十余年、歷經反復多輪的行政審批制度改革，近期再有“大動作”。近日，國務院總理溫家寶主持國務院常務會議，決定取消和調整314項部門行政審批項目，并特別批準廣東省在行政審批制度改革方面“先行先試”。

中央政府從2001年開始進行行政審批改革。然而，十余年的改革實施下來，雖然審批事項明顯減少，但效果不佳，“公章過多”現象仍然廣受詬病。

“以往的改革有些成效，但是收效不大，這就和過去機構改革一樣，決心沒有下足，藥也沒有用對，特別是改革總繞不過怪圈，膨脹了精簡，精簡了又膨脹。”中國體制改革研究會副會長、廣東省體制改革研究會會長黃挺在接受記者采訪時說。

多如牛毛的審批

不久前，甘肅省質監局叫停已“暫行”14個月的《甘肅省生產加工食品小作坊加工許可管理暫行辦法》，根據該辦法，加工油條、賣饅頭都需要辦行政許可證。甘肅省質監局承認該“暫行辦法”在許可和處罰設定上缺少上位法依據。

可就是這樣一個不符合法規的辦法，卻公然“暫行”了14個月之久，且“有500多家小作坊申領了行政許可證”，直到甘肅省政府發起“效能風暴行動”才被取消。

這只是我國行政審批多如牛毛現狀的一個縮影。作為計劃經濟時代的伴生物，行政審批已經覆蓋了經濟和社會活動的幾乎每個領域。大多數人的體會是，各種審批猶如一道道必須逾越的關卡，辦企業要跑工商、跑房產、跑驗資、跑稅務、跑公安，一般要經過十幾個部門的審批，蓋幾十個公章，歷時數十天才能得到最后的審批結果。

隨著行政體制改革的逐步推進，作為其中的一項重要內容，2001年，大規模行政審批改革啟動。當年9月，國務院成立了行政審批制度改革工作領導小組，將辦公室設在監察部。

據統計，2001年國務院啟動相關改革之前，國內有150多個法律、行政法規和規章對行政審批作出了規定，這些規定涉及國防、外交、公安、經濟、城市管理等20多個領域、50多個行業，4000多個審批事項。

“因為當時沒有進行很詳細的分類，比如是審批還是審核、備案，哪些是特許或者一般許可，這個數字應該是有爭議的，可能到現在都不是十分清楚。”中國社會科學院工業經濟研究所研究員、中國經濟體制改革研究會公共政策研究部主任余暉告訴記者，當時清理的范圍只包括依據法律和行政法規而設定的審批事項，而各部門設定的審批事項不在此范圍內，因此真實數字可能遠不止這些。

自2002年起，行政審批制度改革工作領導小組辦公室聘請了28位經濟學、法學、行政管理學等領域的專家學者組成專家咨詢組以論證各項行政審批的合理性、必要性，余暉成為受聘專家之一。

余暉回憶，4000多個審批事項被分到每個專家手里，逐個進行審核判斷，“分到我手里的就有900項左右，涉及金融、醫藥衛生等三四個行業和部門”。

面對如此之大的審批項目數額，余暉表示并不感到意外：“計劃經濟就是審批經濟，而發展市場經濟一定要松綁。”

逐項審核判斷后，在近900項審批事項中，被余暉砍掉近七成。“當時與其他專家交流后發現，大家普遍的共識是，有近七成的審批項目可以被取消。”余暉說，不過，實際上第一批取消和調整的行政審批項目大概只占總數的三成。

直到10年后，經過6輪調整和取消，被專家們認為應該“砍掉七成審批項目”的目標才得以實現。8月22日召開的本次國務院常務會議宣布，本輪改革需要取消和調整314項部門行政審批項目，其中取消184項、下放117項、合并13項。至此，國務院10年來分6批共取消和調整了2497項行政審批項目，占原有總數的69.3%。

改革沒有“傷筋動骨”

在余暉看來，走過十年的行政審批制度改革需要更加細致的總結和分析，“容易砍掉的都只是皮毛，剩下的才會傷筋動骨”。

由于部門立法泛濫，許多在專家們看來不合理的項目卻是合法的。“當時有一些部門對專家們的審核有不同意見，通過行政審批制度改革領導小組辦公室召集專家進行探討和申辯。”余暉認為，改革的阻力顯而易見，部門都希望保留行政審批權，這背后是部門利益。

在眾多部門中，國家發改委曾因集中眾多項目審批權而飽受爭議。在余暉看來，很多部門的審批權限來自相應的法律規定，比如國家食品藥品監督管理局，有《藥品管理法》和《食品安全法》。但除了《價格法》，發改委的其他審批事項缺少明確的法律規定。“未來發改委到底要起一個什么樣的作用呢？你可以做規劃，但不能批規劃。如果又做規劃，又批規劃，豈不是要把規劃做得越大越好，權力越大越好？”

“發改委的權力應由法律來規定。”余暉坦言，破除部門利益，才能真正松綁。在1998年進行的國務院機構改革中，國務院組成部門（不含國務院辦公廳）由40個減少到29個，“部門都沒有了，行政審批自然大大削弱，而且這10多個部門正好對應制造業，再加上加入WTO，就迎來了我國從1998年到現在為止高速的產業發展，現在這個優勢已經基本被耗盡了，所以必須有新的、更深層次的行政審批制度改革”。

廣東再探路

在黃挺看來，此次中央授權廣東在行政審批制度改革方面先行先試，尤其是對行政法規、國務院及部門文件設定的部分行政審批項目在本行政區域內停止實施或進行調整，這相當于拿到了“尚方寶劍”，也成為本輪改革最值得期待之處。

據了解，與改革方案一同上報的《廣東省行政審批制度改革需提請國家允許廣東先行先試事項目錄》盡管沒有公布明細，但涉及的中央事權有上百項，規模很大。

“改革必須上下聯動，要砍掉哪個審批權限，如果涉及到中央部門制定的，沒有中央許可，誰也不敢動。過去機構改革也有這個問題，上下不配套，不一致。”黃挺說。

廣東分別于2000年、2002年、2004年、2009年進行了4輪行政審批事項清理，取消和調整了2300余項審批項目，但進一步改革的呼聲仍然很高。

今年3月的全國兩會期間，中共廣東省委書記汪洋在廣東代表團小組會議上表示，廣東正在進行的政府放權改革遇到了很大阻力，并表示正在和國務院有關部門聯系，從法律上突破。

“汪洋書記和朱小丹省長聯名致信中央和國務院，懇請允許廣東在深化行政審批制度改革中先行先試。對于改革中涉及到的中央事權，希望中央一并授權廣東先行先試。”黃挺對記者透露，廣東此輪改革的一個最大特點是，黨政一把手的決心很大，態度堅決，而且廣泛發動社會各方面的參與。

廣東新一輪行政體制改革發端于2009年，改革的突破口首先是機構改革。這一年，深圳市和佛山市順德區率先啟動大部制改革。“行政審批和機構改革相互伴隨，是一個問題的兩個具體方面。審批制度改革就是在機構改革過程中提出來的”。黃挺坦言，改革總體進展不錯，但發展不平衡，還有一些具體問題處在磨合階段，“比如大部制，機構是并起來了，但內部磨合還有不少矛盾”。

對于廣東此次獲得中央特批的先行先試權，黃挺感到很欣喜，在他看來，這是一項重大改革舉措，會涉及到一些深層次問題，給廣東更多有利于改革的權限。“未來的改革還是要逐級放權，要調整、劃清中央和地方以及省市縣各自的權限。對于當前改革來說，制度建設很重要，但放權依然是突出問題。”