公共服務(wù)外包：政府改革的新突破口

劉寶森 張晶

近年來，一些地方政府部門在多個(gè)領(lǐng)域探索實(shí)行公共服務(wù)外包，將政府機(jī)構(gòu)的部分事務(wù)性管理工作交由有資質(zhì)的公民、法人或社會(huì)組織“代勞”，這一放權(quán)于社會(huì)的改革創(chuàng)新產(chǎn)生了多贏效益。專家認(rèn)為，通過健全相關(guān)機(jī)制，公共服務(wù)外包有望成為政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革的突破口。

多地政府“放權(quán)”，探索公共服務(wù)外包

從今年8月起，山東全省100多個(gè)空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站全部委托給第三方機(jī)構(gòu)運(yùn)營。“以往的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)都是由環(huán)保部門監(jiān)測(cè)并發(fā)布。”山東省環(huán)保廳廳長張波介紹，按照新的運(yùn)營方式，通過招標(biāo)確定的環(huán)保企業(yè)單位購買空氣站并負(fù)責(zé)運(yùn)營維護(hù)及設(shè)備更新，比對(duì)單位通過移動(dòng)監(jiān)測(cè)站對(duì)空氣站進(jìn)行整體比對(duì)，省市兩級(jí)環(huán)保部門共同對(duì)運(yùn)營單位、比對(duì)單位進(jìn)行質(zhì)控考核，共同出資購買符合質(zhì)量要求的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)歸省市環(huán)保部門所有。

事實(shí)上，2011年10月，山東就在部分地市啟動(dòng)了這一試點(diǎn)工作。淄博市環(huán)保局副局長于照春說，第三方運(yùn)營空氣站是提高環(huán)境監(jiān)測(cè)公共服務(wù)水平的迫切需要。

張波表示，將大量基礎(chǔ)性維護(hù)工作交由運(yùn)營單位負(fù)責(zé)，環(huán)保部門負(fù)責(zé)質(zhì)控和考核監(jiān)督，不僅實(shí)現(xiàn)了政府職能從“劃船”向“掌舵”轉(zhuǎn)變，也將政府從“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”集于一身的爭(zhēng)議性角色中解脫出來。

在山東，公共服務(wù)外包的探索不僅局限在環(huán)保領(lǐng)域。山東省旅游局2011年聯(lián)合多部門下發(fā)通知，從當(dāng)年4月份開始，全省機(jī)關(guān)、團(tuán)體和事業(yè)單位，將公務(wù)活動(dòng)的交通、餐飲、住宿、會(huì)務(wù)、考察等事項(xiàng)委托給專業(yè)旅行社辦理，旨在降低政府支出成本，避免不必要的人員消耗，提高政務(wù)、商務(wù)活動(dòng)的效率、質(zhì)量和透明度。

目前，我國多個(gè)省份和地區(qū)開展了公共服務(wù)外包的探索。從2010年起，北京市政府即以公共財(cái)政預(yù)算、福利公益金等多種渠道開展購買社會(huì)組織服務(wù)。廣東積極推進(jìn)社會(huì)管理改革創(chuàng)新，連續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)政府購買社會(huì)服務(wù)的辦法意見。日前，廣東公布首批省級(jí)政府面向社會(huì)組織購買服務(wù)項(xiàng)目目錄，涉及262項(xiàng)基本公共服務(wù)、社會(huì)事務(wù)服務(wù)等。

社會(huì)組織有鮮明的獨(dú)立秉性，由于長期以來政府不愿“放權(quán)”，導(dǎo)致社會(huì)組織很難獨(dú)立運(yùn)行。山東大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授王忠武認(rèn)為，通過發(fā)揮社會(huì)組織的專業(yè)特長逐漸轉(zhuǎn)變政府提供公共服務(wù)的方式，能夠提高財(cái)政資金的使用效率和行政效能。

山東省委黨校管理學(xué)部主任戚汝慶教授表示，公共服務(wù)外包符合政府和社會(huì)組織共同管理社會(huì)的趨勢(shì)。在國外，很多公共事務(wù)都是由社會(huì)組織來做。放棄不擅長的事務(wù)、充分發(fā)揮社會(huì)組織的功能，表明政府部門現(xiàn)在正從過去“萬能”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢蕖闭?/p>

“大市場(chǎng)、大社會(huì)、小政府”構(gòu)建多贏格局

山東省環(huán)保部門引入環(huán)境空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)第三方運(yùn)營模式就是看到了“放權(quán)”的好處。張波表示，新政一舉多贏。由于實(shí)行了第三方運(yùn)營，市級(jí)環(huán)保部門不再承擔(dān)空氣站運(yùn)行工作，可以把精力集中于數(shù)據(jù)的質(zhì)控審核上，增加了室外空氣站整體比對(duì)，完善了監(jiān)測(cè)質(zhì)控體系，進(jìn)一步提高了數(shù)據(jù)的客觀性、準(zhǔn)確性和公正性。

此外，由于規(guī)模化的運(yùn)營效應(yīng)和專業(yè)化的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，能夠節(jié)約更多成本支出，新模式下運(yùn)行費(fèi)用比原有模式降低15%以上，空氣站國有資產(chǎn)凈值還能實(shí)現(xiàn)一定增值。將設(shè)備產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給運(yùn)營單位，環(huán)保部門出資購買符合質(zhì)量要求的數(shù)據(jù)，同時(shí)加大對(duì)運(yùn)營單位的監(jiān)管考核力度，增強(qiáng)了運(yùn)營單位的責(zé)任感，促使運(yùn)營單位努力提高職業(yè)水平，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量。

參與試點(diǎn)并被確定為運(yùn)營單位之一的河北先河環(huán)?？萍脊煞萦邢薰靖笨偨?jīng)理陳永強(qiáng)表示，城市環(huán)境空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站社會(huì)化運(yùn)營，為環(huán)保企業(yè)提供了做大做強(qiáng)的平臺(tái)。在半年來的試點(diǎn)工作中，這家公司負(fù)責(zé)的菏澤市監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量明顯提高，實(shí)行新模式前后數(shù)據(jù)準(zhǔn)確率分別為84.4%和97.8%，提高了13.4%。

據(jù)山東省旅游局介紹，借助旅行社在公務(wù)出行的交通、餐飲、住宿、會(huì)務(wù)、考察等方面的經(jīng)驗(yàn)和價(jià)格優(yōu)勢(shì)，能為公務(wù)活動(dòng)節(jié)約不少成本。市場(chǎng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，把公務(wù)活動(dòng)委托給專業(yè)旅行社辦理，費(fèi)用可節(jié)約15%至30%。

山東省旅游局局長于沖告訴記者，外包是經(jīng)過公開招標(biāo)，將原來隱性的方式顯性化，顯性的方式合理化，促進(jìn)公務(wù)活動(dòng)操作過程和開支的公開，便于內(nèi)外部監(jiān)督，可以從制度上遏制腐敗。

王忠武表示，“大市場(chǎng)、大社會(huì)、小政府”是未來發(fā)展的趨勢(shì)。公民、法人和其他社會(huì)組織能夠自己辦的，市場(chǎng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，政府部門盡可放手。減少政府部門以往批條子、蓋公章、配置資源的過度影響，這不僅有利于提高政府公信力，也有利于企業(yè)、社會(huì)組織的發(fā)展。

外包過程要公開透明，建立有效監(jiān)督機(jī)制

山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院副院長楊光認(rèn)為，政府公共服務(wù)外包這個(gè)轉(zhuǎn)變方向是正確的。政府職能轉(zhuǎn)變從深層次來說，是體制性變革。還原社會(huì)自我管理的能力，目的是提升效率，這是應(yīng)有之義。但他同時(shí)提醒，外包過程必須做到公開透明。如果運(yùn)作不合理，監(jiān)督不到位，肯定要出問題。

有關(guān)專家認(rèn)為，推動(dòng)公共服務(wù)外包，應(yīng)該借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行國家主導(dǎo)，明確公共服務(wù)外包的范圍，出臺(tái)改革時(shí)間表。與此同時(shí)，為杜絕公共服務(wù)外包中的權(quán)力尋租，避免外包與機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)不同步、機(jī)關(guān)依舊人浮于事的情況，需要建立有效的權(quán)力制約、信息公開、公眾監(jiān)督機(jī)制，確保公共服務(wù)外包在陽光下運(yùn)行。

戚汝慶建議，政府應(yīng)建立科學(xué)的公益組織的選擇機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。完善對(duì)社會(huì)組織的激勵(lì)機(jī)制，引入正當(dāng)?shù)摹⒊浞值母?jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)組織共贏。在政策協(xié)調(diào)上，加強(qiáng)政策配套與政府部門之間的協(xié)調(diào)和對(duì)組織發(fā)展的配套支持資金，加強(qiáng)非營利組織相應(yīng)的法律保障。

此外，專家還建議加大力度培育和規(guī)范社會(huì)組織。政府應(yīng)著力完善培育扶持社會(huì)組織的政策，積極創(chuàng)造各類社會(huì)組織依法活動(dòng)的環(huán)境。制定有關(guān)政策法規(guī)、簡(jiǎn)化登記手續(xù)、落實(shí)扶持措施，建立對(duì)社會(huì)組織的資助和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，積極推進(jìn)社會(huì)組織與政府脫鉤，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織自我管理與自主發(fā)展。