營造“生態紅利”時代的鄉村治理共贏模式

楊達 戴利朝 宋智勇

[摘 要]環鄱區地方黨政啟動的“創建農村示范社區”催生村治“新氣象”，系新的歷史條件下將農民重新組織起來的有益試水。只是官民界面依然顯示“鄉村治理困境”，縣域“治理-發展模式”是其重要背景問題。多年來存在于湖區的生態治理三大難題，又與行政管理體制及環保法律體系缺陷相關。通過改革理順管理體制并提高監管技術手段及其效率，藉此充分調動農民維護家鄉生態環境的積極性，促使現行市場化競爭背景下的鄉村治理邁向基于“生態紅利”的共贏治理模式，這已是勢在必行。本文據此提出民生優先、技術優先兩個原則和四項政策建議。

[關鍵詞]鄱陽湖生態經濟區；鄉村治理；官民界面；行政體制改革；生態紅利

[中圖分類號]I3/7；I06 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848（2012）02-0093-17

[作者簡介]楊 達（1959—），男，江西贛南人，江西省社會科學院當代江西研究所研究員；戴利朝（1974—），男，江西泰和人，博士，江西師范大學傳播學院副教授；宋智勇（1971—），男，江西高安人，江西省社會科學院研究院副研究員。

[基金項目]江西省社會科學院2010年重大招標課題“鄉村治理與鄱陽湖生態經濟區建設研究”（10ZD03）的階段性成果。

Title: Constructing a Win-Win Mode of Village Governance in the Era of “Eco-bonus”—A Field Survey of Poyang Lake Eco-economic Zone （2010-2011）

Authors: Yang Da, Dai Lichao & Song Zhiyong

Abstract: Initiated by the local party and government administration of Poyang Lake District, “Establishing Rural Model Community” results in the new look of rural governance, which is a beneficial attempt to reorganize the farmers in the new historical condition. Yet the government-civilian interface still shows that “rural governance plight” and “governance-growth mode” of the county are its major background problems. Three big problems of eco-management long existing in the lake district is related to the defects in administrative system and environmental protection system. Its imperative to coordinate administrative system and improve supervision and control techniques and efficiency through reforms, so as to motivate the farmers to protect the eco-environment, to spur rural governance under the background of current market- oriented competition to a win-win mode based on “eco-bonus”. This paper accordingly proposes two principles of peoples livelihood first and technology first and four policy suggestions.

Key words: Poyang Lake Eco-economic Zone; rural governance; government-civilian interface; reform of administrative system; eco-bonus

鄉村系以農業為基本經濟活動的居民聚落地區，這些聚落又稱“村落”或“村盤子”。“農業”是個大概念，含農林牧副漁等五個子項。傳統的中國村落多為種植業為主的單一形態，也有農林、農牧、農漁、農副等兼業形態，單一的林業村、牧業村、副業村和漁業村則不多。當代中國工業化、城市化加速，演化出一些單一的副業村、商業村和工業村，呈現為新的非農產業基地或小城鎮雛形。

相對于城市化地區，鄉村人口仍占全國總人口的65%左右，其土地面積更占國土面積的90%以上，故鄉村治理向來就是社會管理的重要構成之一，關乎國本。近年我國農村人大代表比率提高，突顯鄉村治理的政治社會學意義。當代中國鄉村治理包括村級治理、鄉村治理和縣域治理三個層面，涵蓋社會治理、生態治理兩大領域，涉及社會治安、村莊建設、生態保護、經濟文化建設等多方面內容。2009年底鄱陽湖生態經濟區建設進入國家戰略框架，諸多關系、矛盾于此集結，具有一定的典型性。

那么，當地鄉村治理如何？其特殊性如何？其客觀規定性怎樣？尤其是湖區生態如何，該怎樣規范治理？本文便是關于這個交織點的一項課題研究，歡迎同仁批評指正。

一、學術史回顧

當代中國鄉村治理研究與人民公社解體相伴生，學術成果十分豐厚。沿其探索軌跡和研究主題，可大致分為三個階段。

村民自治研究階段：村民自治固然是改革開放以來鄉村政治變遷的第一主題。1980年農村紛紛實行承包責任制，廣西宜山縣合寨村、冷水村村民為解決社會治安、社會矛盾和公共事務方面問題，始建村民委員會，這一“草根民主”創舉經一系列連鎖反應，于1982年底被憲法第111條肯定①。1987年辛秋水提出將村民自治作為文化扶貧的重要保障，兩年后又力推村民委員會“組合競選”試驗；張厚安團隊也在湖北農村調查蹲點，出版了一批頗有影響力的論著和調查報告②。1997年徐勇《中國農村村民自治》一書首次系統論述了村民自治制度的緣起、特征和操作框架。至1999年辛秋水主編的《中國村民自治》出版，上述理論探索算是畫上一個階段性句號。該研究陣營此后顯著擴張，各地學者就村民自治的產生背景、運行環境、實踐主體、客觀績效等廣泛探究，一批成果問世③，其中亦有肖唐鏢課題組觀察贛中兩縣村委會換屆選舉，深入考察了宗族在村民選舉、村干部行為、村委會運作等方面的影響④。

鄉村治理研究階段：本世紀初，以張厚安、徐勇為代表的“華中鄉土派”用“鄉村治理”替代“村民自治”，將水利、調解、醫療、老年保障、權力體制、政治運作等納入考察視野，力求同時理解鄉村社會現狀的外在條件和內生基礎，帶動各學派研究貼緊“三農”問題向縱深拓展。但因視角、樣本、立場和方法等不同，各種觀點出現差異、分化。榮敬本等提出壓力型體制模型，認為“一票否決制”系縣鄉兩級“政治病”根源，引人將目光投向政治體制效用；張靜從結構-制度學說出發，視基層組織為國家支配資源末端上的一個政治單位，判其道德和管轄的合法性正在下降、而離間社會和國家之聯系的作用日益明顯，即社會整合越來越困難，李昌平以鄉鎮黨委書記身份訴說“農民真苦，農村真窮，農業真危險”，客觀上成為這一觀點的強有力依據；孫立平等由“過程—事件”視角看到普通村民與鄉村干部互動中的“正式權力的非正式行使”，認為實乃增加了國家權力資源、強化了國家權力；吳毅則借用革命、翻身、改革等話語，描述了周旋于農民和國家之間的村莊精英、村莊所固有的地方性及其內部認同方式，觸及國家與鄉村社區博弈問題；賀雪峰、董磊明考察了鄉村治理基本結構的三個要素——村莊基本秩序及其維系機制、村干部角色及其動力機制、鄉鎮政府與村莊的關系模式，據此劃出原生秩序型、次生秩序型、鄉村合謀型和無序型等四種可能的鄉村治理類型①。此期間，徐勇和于建嶸分別提出備受關注的不同主張，前者繼續認為解決“三農”問題之策在于政治民主，強調發揮村民自治擴散效應、實現行政放權與社會發育的結合，后者認為中國農民的最大問題是沒有形成自己的利益代表，村民自治的表達機制存在許多障礙，主張讓農民組織農會維護自己權利②。

新農村建設研究階段：前兩階段的學術和實踐探索，有力營造并配合了中央政府推行“三農”新政的輿論氛圍。2003年全國實施農村稅費改革，2006年全面取消農業稅、實施種糧補貼和推進社會主義新農村建設，2007年健全糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合直補機制，加上改善農民工社會保障、職業培訓等等嘗試，鄉村社會急劇變化。但如社會學家陸學藝較早所言，欲真正解決“三農”問題，就要在實行家庭聯產承包責任制和其他一些初步改革的基礎上進行農村的第二次改革，完全克服計劃經濟體制的弊病，建立和形成新的社會主義市場經濟體制；經濟學家林毅夫也提出“新農村運動”的現實必要性——通過對農村轉移支付，改善農村的道路、自來水、電力設施等基礎設施，促進農民收入提高，讓農村很快出現一個家用電器消費高潮，可解決大量工業過剩生產能力，拉動內需，促進國民經濟增長③。故當江西贛州市于2004年9月率先啟動社會主義新農村建設試點及獲中央肯定后，這一更高起點的新時期鄉村建設運動很快波延開來，引出大量評論和研究文章④。此間，國家主導、體制改革、農民組織、農村金融、鄉村文化等等觀點紛呈，可謂始于上世紀20年代的繁多鄉村建設觀點于當代歷史條件下的重現和再次篩選。“華中鄉土派”新秀賀雪峰開展荊門、洪湖等地鄉村實驗，主張通過農村文化重建一種經濟成本較低、精神福利較高的農民生活方式，使鄉村社會成為“農民可以安身立命的地方”①；長期關注“三農”問題的溫鐵軍則認為，必須立足于城鄉二元結構的實際國情，采取建設農民合作經濟組織、以工代賑和小額資金支持農戶、改造民間金融并利用血緣地緣關系加強借貸風險防范等策略，他親自領導的鄉建實驗在農民教育和農民合作方面也頗有影響②。前兩階段單一強調村民自治或鄉村治理的學術傾向有所淡化，“鄉村發展”成了近年新農村建設諸多模式的一個主題，猶如賀雪峰“從發展和實踐角度”賦予“鄉村治理”新義：“其實就是鄉村建設，就是如何為9億中國農民過上有尊嚴的、體面的生活而出主意、想辦法”，“是指如何對中國的鄉村進行管理，或中國鄉村如何可以自主管理，從而實現鄉村社會的有序發展”③。

循沿歷史脈絡，上述三個階段不過是當代中國鄉村問題逐步顯露的一個過程，各家觀點亦不過是不同階段露出的問題在學者們腦子里的特定反映結果而已。總體而言，“鄉村治理”和“鄉村建設”實屬一個概念的兩個側面，前者注重政治管理和秩序重建，后者注重生活方式進步和生活質量提高。

與上述各階段相應，國外學者也分別從政治學、經濟學、社會學、歷史學和人類學等多學科視角出發，運用不同的理論對中國鄉村問題開展研究，產生了一批有海外影響的論著④。但是，與國內鄉村治理的理論和實踐進程相比，國外學者的研究多少有點滯后，這與他們的觀察條件、成果定型及評價機制均有關系。

至于國內生態經濟區的鄉村治理，迄今未見具影響力的學術成果。雖然鄱陽湖生態經濟區2009年底上升為國家戰略引起海內外關注，但從2008年4月江西省政府10大課題全球招標的后續研究和《鄱陽湖學刊》等學術雜志所載論文看，有關成果主要集中于經濟學、生態學、文化學和法學領域，未見專門論及鄉村治理或鄉村建設的課題項目，亦無相關的社會學研究成果及鄉村實驗。學理上，鄱陽湖生態經濟區建設作為“整個江西鄱陽湖流域山江湖聯動、生態與經濟聯動的一項巨大的系統工程”⑤，勢必引發鄉村治理或鄉村建設機制的嬗變，給我們提供了一個新的學術探究空間。國外生態保護區的鄉村治理有其非常不同的土地所有權、鄉村管理體制等社會和政治背景條件，我們難以輕松地照搬其研究成果，因而不可不在一定程度地借鑒其經驗教訓的同時，面對本國的實際情況，開展自己的獨立研究。

二、研究方法及資料搜集過程

本課題主要采用定性研究方法，對一些重要內容也使用歷史比較法。之所以如此，乃因本課題并無他人前期研究的基礎，需要從頭做起并最后回答——鄱陽湖生態經濟區的鄉村治理現狀如何以及理應如何，重點是區內鄉村治理的特殊性。既然是從頭做起，就得從基本情況和實際現象著手，亦即“以描述和解釋為主,而不是將重點放在驗證假設、提出政策性建議和預測上”①。一句話，首先要弄清那里“有什么”或者“是什么”。

與定量研究方法“以數字的形式搜集資料”不同，定性研究方法“以文字和圖片的形式搜集資料”，技術上分為實地研究和歷史比較研究兩大類②。為獲得潛在目標的第一手資料，本課題實施了自上而下、循序漸進的資料搜集策略，即先在市縣鄉三級做官員訪談、召開相關多部門聯席座談會，經過整理分析后，循跡深入村落、農戶層級做現場考察和深度訪談，一路搜集紅頭文件、部門報告、照片、現場錄音等形式的調查資料。為了更好地深入接觸研究對象的生活世界，調查者身份常有不同，于全過程每個階段均呈現為“課題調查組成員→非政府人員（商人、投資者、當地人朋友及游客）”的角色變化，盡量利用有助于平和接近被研究者的“橋梁”或“關系資源”③，基本排除了啟用心理技術及無干擾測量的必要性。

課題調查在邏輯上采取“擇異”法，即是在既往十余年鄉村調查的基礎上，重點關注那些相異于過去情況的信息。此因課題調查的對象不是普通意義上的中國鄉村，而是被納入國家發展戰略框架的鄱陽湖生態經濟區，這里既有中國鄉村的一般性內容，也有較為特殊的內容，后者尤以鄉村生態保護問題為新的要點。“擇異”的調查邏輯服務于一種理念：鄉村治理不止限于鄉村社會治理，還包括鄉村生態治理。故在調查中，鄉村生態保護問題始終處于關注的焦點，并與鄉村社會建設問題具有同等意義。“擇異”即是有所側重地弄清楚湖區生態現狀，這與過去在別處的鄉村調查相比才有了新意。

資料分析可描述為一種“界面”的分析模式，這是由鄱陽湖生態經濟區建設在國家戰略框架下所具有的較大強制性所決定的。事實上，在人口稠密的鄱陽湖及其周邊區域，原始生態的東西經由多少年來人們的活動幾乎全變了，故從社會學角度看，新的生態建設意味著一種新的利益分配機制，不同群體、階層在每一建設步驟中都有個相對主動或相對被動的區別，譬如當地行政系統尤其是縣鄉兩級，通常它們對于上級機構相對被動而對于下級機構相對主動。透過復雜的“界面”行為，挖掘真正來自高層或基層的主動性成分，此對形成整體結論的并提出適度建議十分緊要。

課題調查分作三個階段。第一階段：2010年6～8月赴蔣巷鎮做個例調查，以鄉級層面為介入點，了解鄉級治理面臨的難題及其經濟社會發展背景，同時探索縣級治理、村級治理內容及各層面間關聯。第二階段：9～10月，赴都昌縣、星子縣、鄱陽縣和余干縣等多地調查，實地考察生態經濟區的湖體核心保護區、湖濱控制開發帶鄉村建設和鄉村治理狀況。第三階段：11月～翌年3月，進一步做核證調查及間或前往鷹潭、撫州、宜春等區劃市做高效集約發展區調查，深入了解現實難題的一般表現及其歷史成因。

在定性資料基礎上，查閱有關文獻，展開分析和比較分析，理出因果關系并作出概括，本文就是這一認知過程的產物。

三、調查資料

2009年底，國家發改委公布國務院于2009年12月12日正式批復的《鄱陽湖生態經濟區規劃》，核定該區范圍總面積5.11萬平方公里，含湖體核心保護區5181平方公里、湖濱控制開發帶3746平方公里和周邊高效集約發展區4.22萬平方公里，涉及贛、撫、信、饒、修五河水系，大部陸地為鄉村，人口稠密。鄉村治理作為當地一項重要政務，其現狀如何，顯然直接關系到區內的經濟建設、生態保護和社會穩定。

（一）鄉村治理：新機遇、新氣象

隨著鄱陽湖生態經濟區上升為國家戰略，環鄱區啟動了“創建農村示范社區”活動。2010年7月下旬九江市委組織部和市民政局便聯合下達“九組字【2010】80號”文件，旨在“策應鄱陽湖生態經濟區建設，創建100個農村示范社區”。環鄱各縣市延續每年轉移支付各村委會數萬元運作經費的做法，還另撥專款支持創優爭先和推廣典型經驗。許多村委會的工作有了新起色、新面貌，可稱之為“村級治理新氣象”。

各縣市具體做法不一。鄱陽縣黨委政府及時總結謝家灘鎮“群眾說事、干部理事、集中議事、及時辦事、定期評事、監督查事”的“村民說事”經驗，專門發文以推行這項創新，在基層（以村、社區為主）建立起一個個集信訪、綜合治理、民主管理等功能為一體的“村（居）民說事室”，朝著溝通干群交流“綠色通道”、信訪工作“重心下移”和“關口前移”、從源頭上預防和化解基層各類矛盾邁進了一步。都昌縣推廣“一會六站”社區建設，即在黨支部或黨小組指導下，成立以黨員為骨干，以老干部、老黨員、老勞模、老教師、老復員軍人等農村“五老”為主體的社區志愿者協會，下設社會互助救助站、公益事業服務站、衛生環境監督站、文體活動聯系站、民間糾紛調解站和科技信息傳播站，均由群眾推薦的黨員擔任負責人，探索加強農村基層民主自治建設、完善社區公共服務新路，配合新農村建設，該縣于2010年成為全省首家“全國農村社區建設實驗全覆蓋”示范縣。

鄉鎮黨政機構是此輪村級治理實踐的一線指導者、組織者，成就顯著。星子縣白鹿鎮引導農戶建立自我管理體系，以每10戶為基本單元并選出一個聯誼聯防的“中心戶長”，凡內部小矛盾均由這位戶長出面解決，不同單元之間的矛盾由各方的中心戶長協調解決，解決不了才提交村委會或鄉鎮一級去，消除了很多影響當地社會穩定的糾紛隱患。該縣溫泉鎮針對農村精明青壯勞力大量外出、村組干部能力不強的情況，鎮一級黨員干部全部深入村莊，協助村里抓新村建設、社會治安、計劃生育、農田水利等工作。廬山腳下該鎮近十萬畝山林，鎮山火應急分隊時刻待命，各村也天天派出巡山員，硬是做到了每逢節假日各岔口或路段都有人蹲守，確保了森林安全；溫泉村現已進入先富帶后富的發展新階段。

當地各級黨政大力推進這輪村級治理實踐，旨在服務于經濟區建設，故不局限于本地整治，而兼有區外協同動作。鄱陽縣雙崗鎮“支部建在最基層”，將黨支部從村組、企業、農場一直建到打工人群，“農民工黨支部”名揚溫州。“農民工黨支部”不僅做好外出務工人員的互相幫扶、計劃生育和家事聯絡等工作，出面解決勞資糾紛、交通肇事糾紛和其他糾紛，還配合本地政府把家鄉介紹出去，將客商和資金引進來；溫州老板說：有這樣的黨支部，必定有信得過的鄉鎮黨政和投資環境。

（二）村民：贊賞與觀望兼而有之

環鄱區和五河流域人口稠密、人均耕地少，大量農村勞力外出，主要流向大中城市或沿海工業區，每年帶點錢回家。40歲的新建縣程某在省城安裝地板十余年：“實木地板每平米工錢7元，復合地年板5元，每年拿4萬上下，我很知足了。”

2006年中央政府取消農業稅并發放種糧補貼之后，“農民很苦”的呼聲明顯降溫，只要有勞力有耕地，一家人便無溫飽之虞。目前耕地租金的級差：南昌市近郊每畝良田租金600～1000元/年，遠郊村子300～600元/年，邊遠村100～200元/年；周圍各縣區的地租級差呈低一檔次：交通較好的村子每畝租金300～500元/年，交通較差的村子100～300元/年，邊遠村0～100元/年。真正的貧困戶大大減少，這主要是缺勞力戶（包括孤寡老人戶）、因病返貧戶、多子女上學戶和個別頭腦愚笨又好吃懶做的單身戶。

2008年國際金融危機的沖擊下，一些外出多年的中年人不愿再因企業限產或關閉各地漂流。周某35歲在省城做零工多年：“外面生活費每月五、六百元，還很艱苦，回家種田兼帶附近打工也能拿千把塊錢”，他現回到都昌縣吳家塘給村里人辦的廠子做工，日工資30元，同時照顧家里農田。家門口收入與在外需增加的生活成本加起來約為1500元/月，外出者收入低于此水平就將回家。

他們在外學了一些經營經驗、工藝技術，有一定資金積蓄，回去后不只在家門口務農兼帶打工，有的還辦廠開店或參選村干部。在一些環鄱小鎮上問去，那些小店、貨攤、修理鋪及附近小廠的老板，十有五、六都是回鄉農民。他們對當地搞生態經濟區和創建農村社區報以贊許：“政府這樣管事，這里就有希望。”

但他們只是“關心”而不“上心”。瑞洪鎮西崗村49歲張姓村民說：“我們在村里靠種田捕魚過日子，自然關心會怎樣搞，但還不曉得最后要怎么搞，也就上心不了，希望政府多撥點款下來，但不要跟過去那樣把我們管得死死的。”他們還說:“2010年過去11個月了，我們看電視才曉得這里搞生態經濟區。”事實上，由于迄今發布生態經濟區總體規劃實施細則，縣鄉干部也無法給村民們宣傳或解釋什么。

村民小組長都由農戶一家一代表投票產生，各家各戶根據小組長做多少事湊錢給“工資”，譬如管水每畝兩季5元/年或10元/年，這樣下來組長一年的“工資”加上村委會的補助不到千元。不少自然村采取輪流當組長的方式解決沒人愿干的問題，因此普通村民不把村小組長看做干部，村小組長也最了解各家各戶的實際情況和真實想法——“大家都想早點搞‘新農村，明年我們這里能不能解決一個試點村名額？”調查人員碰到的村小組長都會這么問一句。

（三）“村官”：做事和做人都左右為難

環鄱區村級治理新氣象的深處，是一大批左右為難的村干部。都昌縣汪墩鄉林峰村支書江斯林如是說：“現在工作很難做，實事很難辦，沒錢什么都辦不起來”。

絕大多數村委會已無集體收入，耕地、山林都分到戶了，山塘和內湖也分到村小組一級，僅個別條件好的村委會還能管理少量房產或小水面。稅費改革后“村財鄉管”，村委會花一分錢都要審核。為了解決村委會工作經費和干部津貼問題，現在的普遍做法是縣財政向每個村委會轉移支付4.5～8萬元不等，每名村干部的津貼不到5000元/年，年輕干部都訴苦：“現在出去打工至少每年賺兩萬塊錢，當村干部卻賺不到手機話費摩托車加油費。”許多村支書都是鄉鎮領導逐個做工作才留下繼續任職的。

若非巴望早點拿回自己名下的墊款，很多老村干部早不想干了。農業稅費時期村干部為完成縣鄉下達的財稅指標任務，大多先期以個人名義向金融機構或親朋好友借款墊繳，有的連房子都抵押上了；哪年底沒能從農戶將“三提五統”全收上來，就會成為個人債務。那時掛著農戶“舊欠”的村委會超過八成，一直拖欠下來。在余干縣瑞洪鎮的座談會上得知，駕湖村8位村干部借資債務總額達50萬元，謝家村11位干部的債務總額達45萬元，幾位鎮領導表示早就知道這些事情。晃眼間換了兩屆村委會，老村干部陸續帶著墊稅債務退下。

村民們對當年村干部全力收繳“三提五統”的情形記憶猶新，也了解現在村委會全靠政府撥款支撐，言語中常帶不恭：“他們就知道為自己，誰都能當那個村干部。”但村民很在乎村干部造表上報種糧補貼、主持評審貧困補助戶、操辦一事一議項目等，都知那涉及自己利益。一事一議搞不下去，村民們認為所有公益事業都該由政府撥款，經濟落后又無外來捐贈的村委會依舊靠干部籌款，一些村干部又背了債務。至于組織村民上堤抗洪、清理環境、聯防保護魚鳥等等，若無專用經費便辦不到。2010年春汛期間，蔣巷島鎮全體黨政干部日夜守堤抗洪，眼見洪浪漫過一段堤壩，村干部急著呼喚不遠處觀望的近百村民一起來搬沙袋，得到的回答竟是“不給錢不干”，讓在場鎮干部都吃驚：“這片良田不是他們的？沖掉大壩都想專吃政府補助？”

不過，只要村里條件還過得去，估計沒有較大經濟風險，就有人爭當村干部，這可以參與村委會事務，有“面子”，去村外搞經營也提高了信任度。條件較好的村子換屆選舉更是競爭激烈，此時鄉鎮一級的態度就很重要。一般來講，鄉鎮對村選候選人的考量指標主要為三條：（1）能否穩定一方；（2）能否為村里干實事，譬如帶領村民致富或辦好公益事業；（3）能否執行上級各項政策；于是有了最優選擇問題。村選結果畢竟取決于候選人得票數，擁有大家族背景或較強經濟實力的候選人更易于獲勝，因而候選人之間的競爭又會轉化為候選人與鄉鎮意志之間的博弈。

無論誰當選，仍將左右為難。擁有大家族背景的人當了村干部，自然要維護大家族利益，弱勢的小姓農戶就有意見；經濟實力強的人當了干部后，即便是好心辦好事，也需花費精力謀求上下支持，以免別人動輒聯想“會不會撈取好處”；鄉鎮方面滿意的人當選后又會擔心下輪換屆選舉刷下來，只做各方都可能滿意的事，遇難題不敢上，怕得罪人。

其結局，自然是鄉鎮黨政與村民皆不滿意，深層積淀問題不少。都昌縣大沙鎮西舍里村有一家獨子戶，外出打工后回村建了新房，卻被另一家成年三兄弟砌墻堵了出路，告到縣法院，轉鎮司法所調解，村干部始終縮在后面，一年來那墻硬是沒拆掉，鎮領導怒斥這個村班子“沒有戰斗力”，卻不能用行政手段撤掉任何一個村干部。如此看來，環鄱區一批村子這次出現村級治理新氣象，還是緣于鄉鎮一級發力。

（四）鄉鎮干部：年年忙碌又困惑不已

鄉鎮干部也有力不從心的地方，他們將鄉村治理視為理所當然的“本職”，而對“本職”外的事情皺眉頭。

現今不少問題村組自身化解不了，就要推至鄉鎮黨政面前，直接考驗其執政能力。余干縣大塘鎮8萬余畝內湖分屬各個村組，過去在湖面劃界、承包程序、收益分配等方面矛盾重重，各種糾紛延續多年；2009年鎮黨政班子綜合各方意見，由鎮里承擔湖面集中承包工作，議定400萬元年收益的一半給全體村民分紅，剩余一半用于代繳新型農村合作醫療基金以及抗洪排澇、專修水利、建立教育衛生獎勵機制等公益事業，贏得百姓好評。涉及政策面的難題，更需鄉鎮黨政積極處置。亦如自收自支性質的原樂豐國營農場，20世紀末改制后與鄱陽縣原涂山鄉合并為樂豐鎮，多年來原場干部、農工為社保類型、退休金增補額度、單位牌子以及個人困難問題頻繁上訪各級政府；起初鎮黨政班子被動地派人“陪訪”，漸改成主動幫上訪人員聯系上級部門予以“帶訪”，逐漸得到信任，后若他們又要上訪，干脆讓鎮里將其問題和要求咨詢上級有關部門，即“上訪”變成“代訪”，屬于下級部門向上級部門的政策咨詢了。

但有些“無厘頭”的上訪令鄉鎮干部頭痛不已。一位村民因異地糾紛找本縣某部門“鬧”，專選敏感期赴京上訪，幾年來所獲經濟補償超過最初損失好幾倍，這年底“沒錢花了”又去北京；按上訪人員屬地管理的規則，本鎮又派出維穩專干“接訪”，費用全由鎮里承擔，這位村民還點名要能拍板的鎮領導去先談好補償，否則就不回來，結果鎮黨委書記連夜趕火車赴京。

讓鄉鎮一級最難堪的是責權分離。鄉鎮黨政處于國家權力末端，直面鄉村社會，對轄內事務全盤負責，上級各部門推行政策新規或下達工作任務都匯聚于此，即“上面千條線，下面一根針”。而現行行政體制卻使鄉鎮黨政處于“有限的權力、無限的責任”：土地、稅務、工商、財政、教育、衛生、公安等部門實行條管，航運、質檢、藥監、水政、環保等部門不往鄉鎮駐點，鄉鎮遇事只能“上報”。“隨著中心工作走、跟著上級任務忙、圍著檢查考核轉”成了鄉鎮工作定式，鄉鎮干部時常換演“協稅員”、“土地糾察”、“市場協管員”、“計生專干”、“水政觀察員”等各種角色。

鄉鎮干部最感力不從心的，則是上面分解下來、年年提高的財稅增收、和招商引資任務指標。南昌縣蔣巷鎮是贛江入鄱處一個江心島，享有江南賣糧第一大鎮美譽，2008年糧食總產量和水產品起水量均列全省鄉鎮第一，已獲“中國鄉鎮之星”、“全國文明村鎮創建先進單位”、“江西省農村經濟發展百強鄉鎮”、“江西省十大魅力鄉鎮”等稱號，但島鎮黨政班子思慮最多的是怎樣招商引資擴大稅源，以增加當年工商稅收；由于島鎮地理位置特殊，引來項目也要放到島外的縣工業園區去，不能融入島內發展，也就越來越難應付兩項任務指標的壓力。。

如此情形使鄉鎮干部困惑不已。經多次機構改革，鄉鎮一級黨政、人大、政協實為一套人馬。他們長期忙碌于各種中心工作和招商引資，必然沒有足夠時間、精力向農民提供足夠的市場信息、種養技術、技能培訓等等，“官”“民”距離日益拉大。許多鄉鎮干部感慨：“老辦法不管用、新辦法不會用、軟辦法不頂用、硬辦法不敢用”。鄱陽湖生態經濟區建設之所以迅速催生“村級治理新氣象”，正是在于各市縣將鄉村治理列入中心工作并給予經費支持，讓鄉鎮干部們得以集中時間精力干起了自己的“本職”。

（五）仍存一些難題，主要有三。

1.湖濱水體污染持續存在。鄱陽湖近萬大小湖灣被圍成“內湖”，多年來由當地村組或鄉鎮政府發包出去，承包者一直向水中傾注畜糞、化肥等水體富營養化物質，以獲最大養殖利潤。污染的內湖呈深綠、墨綠色，與清澈一片的“外湖”迥然有別。岸邊村民反映承包者“拖來一車車化肥投入水中”，“豬糞更是幾十車上百車倒進去”；“牛喝了湖里的水會生病，人去洗手洗腳也會皮膚瘙癢、紅腫甚至發爛”。這種養殖方式在我國南方非常普遍，所養水產肥碩卻淡了天然美味。承包者有時伴投生長素或畜用抗生素，加重水體污染。汛期內湖水排至外湖。上游入湖水也難保質量，湖體總氮、總磷含量已具備富營養化的條件①。與上世紀80年代相比，2003年以后湖區Ⅰ、Ⅱ類水平均減少35%，Ⅲ類水增加15%，出現18%劣Ⅲ類水，整個湖區進入中營養狀態②，枯水期更甚③，水系及湖體水質呈現養化趨勢④。

2.沼澤地硬化板結日漸嚴重。漁民回憶：“過去有力氣的漢子能把十幾米長的撐桿往下扎沒桿頭，現在只扎得米把深”，“十幾年前看得到的十多種野草，現在好幾種都消失了。”水文資料顯示，近20年湖區水情朝偏枯方向快速發展，2000年起枯水位下降且時間年以來提前進入枯水期并連創新低，此與枯水期上游入湖水量下降⑤、三峽大壩蓄水致主汛期長江倒灌次數及量減少有一定關系①，也有湖區一度種樹吸收并揮發水分等原因，2007年九江市大規模移除轄內湖區百多萬畝楊樹。2005年林改后木材砍伐量逐年大增，上游入湖泥沙加重。土壤專家釋疑：缺水干涸固然是沼澤地硬化板結的主要原因，“但更重要的是淤泥中沙粒量增加、適宜微生物減少、以及銨離子量大增并代換鈣鎂離子而使泥土中膠體分散，導致其透水、透氣能力下降，即便再受湖水浸泡也恢復不了先前的疏松結構。”銨離子量增加與濫施化肥相關，全省1990年化肥折純施用水平355.8公斤/公頃，2004年升至595.6公斤/公頃，2007年較2004年全省折純總用量再增7.4%，未降解的化肥成分最后不免入湖。還有農田除草、殺蟲日益依賴農藥，如撫河源頭的廣昌縣2007年施用農藥水平13.35公斤/公頃，高出發達國家一倍。70%以上散落泥土被雨水沖走，加上游的生活污水、工業廢水，濕地適宜微生物屢遭傷害。另外，重金屬沉積直接導致沼澤地硬化并減少適宜微生物，近有學者公布2006年五河口銅、鉛、鋅、鎘等金屬離子土壤采樣污染數據，入湖口、樂安河口銅離子的單因子污染指數分別高達31.75和27.69，直指有色金屬開采、冶煉區和沿河工業區責任②。可謂鄱陽湖水體污染和沼澤地硬化板結是上游和湖濱工業點源污染、農業面源污染和居民生活污染長期作用結果③。

3.漁鳥資源缺乏有效保護。湖區存在著許多監管盲區和未經GPS定位的水域劃界模糊區，也沒有真正專職的一線管理員。野生動植物保護站聘請的百余名“護鳥員”實為湖邊兼職村民，每人一年僅獲千余元補貼，他們與當地公安之間沒有規范的巡查呼叫制度，極少聯手行動。不法捕鳥已很專業化，捕鳥者駕乘機動蓬船蕩悠湖面，傍晚張網次早收網，消遁于“護鳥員”顯身之前，一次網獵幾只鳥可獲利數千元甚至上萬元，其銷售終點是遠近私營餐館，連撫州市南城縣的路邊餐店也偷售大雁肉、天鵝肉菜肴。外湖的野生魚類更是缺乏保護，捕撈強度超飽和，核發捕撈證1738艘的余干縣入湖漁船達3500艘，核發捕撈證1673艘的波陽縣入湖漁船3016艘，更有相當數量的小舢板、小機帆就近撒網、布定置網。湖中數百艘上千馬力的采砂船休漁期也不停止作業，湖底吸出百米直徑大坑，破壞湖魚產卵場所，魚群朝小型低齡和大型多齡兩級分化。

（六）湖區管理：行政體制三大缺陷

調查線索延至縣級以上層面，亦見缺陷。

1.多頭管理效果欠佳。部門垂管與區劃分管相結合的行政體系到了湖區，便由雙重平行模式演化為多頭管理模式：岸上居民歸沿湖（河）地方政府管，上級的水利部門管防汛堤壩和采砂、農業部門管漁業資源和漁民生產、林業部門管濕地和幾個重要的候鳥保護區、環保部門監測湖周污染、交通部門管航運船舶和航道整治、國土部門管湖底和湖周砂石資源。這種管理模式使末端管理行為分散，降低總體效率。湖區水域、草洲一向缺乏GPS精確定位的分界，各縣區湖邊村民之間的捕撈權、攔塹權、草洲權屬爭議不斷，有的還引發越級上訪事件，沒有適當的調解主體。對于下湖的近萬無證漁船是扣是罰，當地政府與垂管部門意見不一。怎樣解決前述三大生態治理難題，各方很難撇開利益得失耐心共議；增加“縣管”項目或擴大“廳管”范圍的動議不時出現，又折射部門與地方的利益博弈。

2.一縣跨三區帶難擇重心。根據規劃，中心的湖體核心保護區禁止開發建設，沿最高水位線3公里陸地的濱湖控制開發帶構建生態屏障，兩個區帶的投入要點在于保護自然生態；外圍高效集約發展區的投入要點則是集約整合生活空間、優化拓展生產空間。盡管前兩區帶體現著生態經濟區的核心價值，但對其投入的短周期回報率很可能相對偏低。環湖十余縣市均轄跨三個區帶，由于自身財力仍弱小，甚難擇定投入重心，從而“思想上主動，財力上被動”，“表面上兼顧，實際上難顧”。如上饒市鄱陽縣、萬年縣和余干縣2009年財政總收入分別為3.90億元、3.69億元、4.41億元，雖較上年大幅增長，但縣本級不僅承擔醫療、教育、低保、維穩等費用，還要年年增加小型堤壩整固、農田水利擴修、新村建設配套等開支，仍是勉為其難，再要抓三個區帶同步發展，對于分別為4214.68平方公里、1140.76平方公里和2330．77平方公里的縣域面積，實在是力不從心。“一手抓不住兩條魚”，何況是三條大活魚！

3、水體質量缺乏統一監管。湖區水質的監測、預警、處罰等監管責任，亦呈區劃與垂管雙重平行模式；當地政府的環保部門和省水利廳屬下的省水文局（含湖區3個水質站和1個水文站網），部分監測項目重合。當地政府既要協調發展指數也要GDP，報喜或報憂均有地方利益考慮；省直水質水文監測布點有限，許多湖灣港汊及小溪小河入湖口成為盲區。若沿湖劃線，上下游之間就沒幾個崗哨了，江桂村老人們埋怨：“都知道不能那樣養魚，但不知誰來管”，“村里垃圾也沒人管”。五河流域一些隨即被河水沖淡了的輕度甚至中度污染，也就日積月累于鄱陽湖中。

四、分析與討論

課題調查沿著社會治理和生態治理兩條線索展開，與親見親聞所獲第一手資料呈多層次關聯，符合起初設定“高度關注其特殊性”的調查要求。

假如沒有鄱陽湖生態經濟區建設，很可能也沒有本課題組所見的“村級治理新氣象”。鄱陽湖生態經濟區建設內在地要求人與自然和諧相處、經濟與社會協調發展、鄉村與城市同步繁榮，體現著當代文明的一種高級形態，必然對當地鄉村治理的走向產生巨大牽引力。“村級治理新氣象”作為當前環鄱鄉村一個特殊性內容，深入把握其相關作用因素，自然是認知環鄱鄉村治理整體狀況的較好視角。

此輪環鄱區村治“新氣象”自上而下啟動，動因來自上層，九江市重要黨政部門聯合下文就表達為“策應鄱陽湖生態經濟區建設，創建100個農村示范社區”。各縣區均當做中心工作來抓，給政策給經費，措施也很得力。鄉鎮一級全力響應，黨政干部分頭指導，扎到村莊。市縣鄉三級聯動，聚力于村委會層面，焉能不顯村治起色。

但普通村民對此村治“新氣象”反應有二。回鄉創業者予以贊許，因其很在乎城鄉市場人氣的循環散聚，鄉村社區生活有序化固然有益于當地市場健康成長。在村里居家過日子的農民或漁民予以觀望，他們既想獲得撥款或優惠貸款等好處，又怕自己利益受損。兩種態度都是村民們利益意識的反映，觸及村治的民生基礎。

這兒出現了一個“官民界面”——“市縣鄉村”四級相對于普通村民是“官”，普通村民在“市縣鄉村”四級看來是“民”。界面左右的兩個陣營或群體各自追求不同價值目標——“市縣鄉村”四級追求自己的“政績”，村民群體追求自己的“民生”。所幸之事，不論“市縣鄉村”四級采取何種治理模式，均與村民生存方式形成某種關系。若能提升當地民生水平，其治理模式將易于推行；若會降低民生水平，其治理模式將被抵制；若與民生無關，將被斥為作秀。事實上環鄱“市縣鄉村”四級均把民生水平列入政績考核構成，此系國家層面“以人為本”、“民生第一”等大政方針的必然結果。

民生在當今主流意識形態中被列為國之要務的一大主題①。本世紀以來中央政府大力推行三農新政，2000年至2003年逐步在部分省市試點、推廣減輕農民負擔的農村稅費改革，2005年12月29日十屆全國人大常委會第十九次會議經表決決定2006年1月1日起廢止農業稅條例，此后相繼實施種糧直補、新農村建設、農機補貼、家電下鄉等一系列強農惠農政策，國家與農民的“權利—義務”關系徹底完成“現代性轉向”②。因而，盡管普通村民對于環鄱區“村級治理新氣象”有“贊許”與“觀望”兩種態度之分，但并無“反對”之聲，說明官民界面大致融洽。

村委會這一級實為鄉村社會官民界面的中間介質。除個別人系暫時下派的鄉鎮干部或組織部門近年選派的大學畢業生外，絕大多數村干部來自村民，社會各界將他們統稱為“村官”。這些村干部處于官民之間，兼有官民二重性。普通村民沒把他們當做真正意義上的“官”，言其“和我們一樣都是農民”。村干部們也明白自己不是拿固定工資的“官”，若在三年一輪的換屆選舉中落選，又將只有普通村民身份。而他們“工作很難搞”、“實事很難做”，加上部分村里人“關心”而不“上心”，又說明官民界面并非完全融合，環鄱區村治“新氣象”還只是“村級治理困境”的破冰之旅。

目前，我國農村地區多見一些學人所言的“村級治理困境”：青壯勞力紛紛外出，老弱婦孺留守村中，各家各戶自顧單干，集體經濟基本消失，水利交通失修，公共設施落后，利益糾紛增多，干部威信降低，辦不起大事，扛不住大災，育不出新人，很多村子都找不到能人當村干部或村民小組長了。王慧敏等較早考察豫東安村發現，村莊隨著大量人口離開必然面臨治理性難題③；羅興佐通過四川綿竹縣涼水井村“栽電桿”事例，透視到“稅費改革后鄉鎮與村級組織及村干部與村民之間存在著離心趨勢”，村級組織既無政府和政策的強力支持也無村民的認同和配合，是為“當前村級治理困境的新形勢”④；楊俊凱等將各種“村級治理困境”“共同性的根本原因”歸為“信息不對稱”⑤，錢海梅則歸之為“社區社會資本缺失”⑥。這些現象及其原因亦見于環鄱區村子，

學界目前很少人單提“村級治理困境”，多數人是把鄉村兩級關聯起來討論“鄉村治理困境”的。事實上，“村級治理困境”與鄉鎮一級弱化是連體兒。2006年周明劍對湖南農村“各種丑惡愚昧現象紛紛出現”做考察，即見除小農經濟格局無法凝聚社會力量、農村中堅力量外出流失、公共權力缺失讓黑勢力乘虛而入等原因外，還與財政虛弱的“鄉鎮政府行使公共權力有心無力甚至也缺乏公信力”相關①。兩年后李學玲尋解鄉政村治“維持型和癱瘓型竟然占到85%”，其視線也聚集于“‘鳥籠型村民自治下兩委關系失范”、“‘壓力型行政體制下鄉村關系扭曲”、“基層政府財政運轉困難”致使“農村公共產品的有效供給不足”等三個方面②。新近歐陽靜參與式調查中部山區農業型J鎮，發現在財政資源匱乏、鄉村社會變化和壓力型體制等多重因素影響下，鄉鎮運作演入以實現短期目標并采用各類權宜性、策略性權力技術的“策略主義”，主要靠“放水養魚”的計劃生育、“爭資跑項”和土地開發等維持正常運轉，“塑造了‘一屆政府一屆政財的非正式財政制度，但能有效應對財政資源匱乏的困境”③。

環鄱區鄉鎮一級早已弱化。條塊管理使鄉鎮一級陷入“有限的權力、無限的責任”。這種行政管理體制還有個“利”的問題。多年來，鄉鎮一級財稅增收幅度不小，但財政經費都先進縣財政庫房再行統籌分配，而經濟尚不發達的縣區談不上反哺鄉村，多數鄉鎮不免財政虛弱。鄉鎮一級的“吃飯財政”既無法給予村里經濟扶持，又出于“無限的責任”硬要下面的村委會這樣做那樣做。加上一年四季“隨著中心工作走、跟著上級任務忙、圍著檢查考核轉”，財稅增收和招商引資兩大指標任務常懸于心，鄉鎮干部也沒有足夠的時間和精力去當好“鄉官”，更像是縣里派來的一批“衙役”。本課題組見到，不論鄉鎮黨政看中的抑或擁有大家族背景或較強經濟實力的村干部，都左右為難于鄉鎮和村民之間，足以表明這里的“村級治理困境”并非外在于鄉鎮體制性運作的封閉現象。

回頭理解環鄱區的“村官”們，他們來自村民群體，但普通村民對“三提五統”時期記憶猶新，心里面對他們仍有所戒備。他們當選時大多被鄉鎮干部認可，其“工資”和村委會開支差不多全靠政府轉移支出，須得分擔鄉鎮政府的一些公共產品供給任務，有人為了辦好村莊公益事業再背新債。他們處于官民界面中間介質位置，“面子”與難堪兼而有之。

鄉鎮弱化無疑與更高一級的縣市“治理—發展模式”關聯。環鄱區屬于經濟尚不發達的傳統農區，取消農業稅后肯定也是“縣域財政陷入困境”的“相當部分地方”④，難免出現財政支出剛性增長、可用財力入不敷出、鄉村治理缺失、干群“蛙水關系”等情形⑤，其財力自然不能兼顧生態經濟區三個區帶的同步建設。按照陳那波對廣東三個鎮的研究結論，國家獲取足夠財稅收入和充分政治支持的二元需求于分稅制改革后非平衡變化，中央政府層面對農村社會的經濟需求降低但繼續重視農民的政治支持，從而陸續出臺利農政策，但地方政府層面不一定“一絲不茍地遵從”中央政策傳遞出來的國家二元需求變化，仍需“根據自身的實際條件形成有差異的農村治理政策”,而政府利益驅動對發展地方經濟的努力在欠發展地區往往達不到應有效果，實現財政困難的上級政府經濟發展目標和維系本級政府的財政運作依然是兩個關鍵性績效指標⑥。無怪乎環鄱鄉鎮干部感慨“老辦法不管用、新辦法不會用、軟辦法不頂用、硬辦法不敢用”，他們圍繞上級政府化解財政困難和本級政府財政運轉忙碌，越忙便與普通村民越遠。已有學人議到：稅費改革后農民和鄉村干部“井水不犯河水、老死不相往來”，最終將考量鄉鎮政府合法性，使鄉鎮政權“陷入新的政治合法性困境”①。

不過，環鄱區由創建示范社區催生村治“新氣象”，又屬于當地黨政另一種創新型施政舉措。一方面，環鄱區絕非陳那波分析框架中“實現經濟目標并不再是一個十分困難的事情”之F鎮樣式，整個江西在華東六省一市GDP排名中末位，環鄱區就是以“欠發達地區”身份迎來生態經濟區建設的②，要說各市縣鄉沒有上級政府經濟發展目標和本級政府財政運作的壓力，顯然不合實際情況。另一方面，那里各市縣鄉此般上下一致地沉入農村社區事務，亦非“國家的二元需求對他們形成制約”③之強化形式，即不是被動接受國家意志的施政舉措，而是“欠發達地區”為了配合科學發展方案所采取主動行為。準確地說，環鄱區村治“新氣象”的動因來自省級決策層，因為鄱陽湖生態經濟區的構想首先是省級決策層“在充分總結和汲取‘山江湖工程成功經驗的基礎上”,“根據科學發展觀的新要求”和“新世紀以來發展生態經濟、低碳經濟的新潮流”提出來的④，這對于市縣鄉黨政機構的影響更為直接。

故此，我們仍可延續關于“鄉村治理困境”和縣市“治理—發展模式”的認知和思路，來直面鄱陽湖生態治理三大難題及行政管理體制三大缺陷，進而探索省內解決難題、修補缺陷的可行性方案。

三大治理難題中，與生態經濟區鄉村治理關系最大的是內湖富營養化養殖。國務院日前印發的《全國主體功能區規劃》將鄱陽湖定位為“綠心”，若繼續容忍內湖富營養化連帶五河流域上游濫施化肥農藥等面源污染，將無以保證“綠水長流”和“一湖清水”⑤。但此類養殖、種植方式是在既往歷史條件下形成的，已有較長時間，現在觸動這個問題，定會影響承包者利潤和當地財稅增幅，潛在阻力不小。

湖濱濕地硬化板結牽扯更廣，既有當地“鄉村治理困境”及“治理—發展模式”因素，也有行政監管失當的因素，還有環境保護法律體系缺陷的因素。迄今為止，我國雖已有工業污染、運輸污染、食品污染、大氣和水污染以至噪音污染等方面的立法文本，卻一直未對農業面源污染專題立法，甚至缺乏土壤法，以至于農民大多從成本上考慮撒多少化肥、噴多少農藥，很少考慮沉淀物轉移會不會產生環境污染。客觀地看，自然界中水土相伴，光靠水法而無土壤法是不科學的。美國對工業污染控制很嚴，但即使達到零排放也仍有水體污染，1992年一篇權威調查報告評估總污染量的2／3來自面源污染，其中68％～83％屬于農業面源，50％～70％的地面水體受此污染或影響⑥。由于美國在農業污染方面有系統的法律框架，1936年便通過《土壤保護法》，后來一再增加或修訂立法以“彌補環境法中的”“漏洞”⑦，故面源污染的嚴重性迅速引發相關的政策和技術措施，2006年農業面源污染面積比1990年減少65％①。而我國10年前就有學者提出農業面源污染話題②，2004年更有中外專家呼吁“農業面源污染已到非治不可地步”③，可迄今仍無相應立法。縱使環保、水利、農業三大部門輪番調研建議，但無法律條文的強制作用力，地方操作仍受“鄉村治理困境”和“治理—發展模式”的制約，可聽可不聽，最后依然各行其是。

漁鳥資源缺乏保護系大湖管理漏洞，拷問管理系統效率。加強鄉村治理可以提高農民的遵守法律和生態保護意識，但杜絕不了少數人甚或個別村落唯利是圖、違法攫取，故只能通過健全湖區行政管理體制、徹底克服其三大缺陷，才能根本解決問題。1992年有學者主張“成立由常務副省長任主任委員、有關廳局委辦和南昌、九江、上饒三地市等單位負責同志為委員的鄱陽湖管理委員會”④，近年亦有人屢議建立統一的鄱陽湖管理體制⑤，然相關具體方案僅只著意糅合部門與地方利益，而非消除二者間利益博弈，徒增行政環節，遂屢遭擱淺。今年2月江西在省發改委設立省鄱陽湖生態經濟區建設辦公室（簡稱“省鄱建辦”），作為省政府推進鄱陽湖生態經濟區建設的牽頭部門和綜合協調機構，具體負責綜合協調、指導生態經濟區建設等工作⑥，這在一定程度上能夠促進垂管與區管兩套系統的合作、彌補相關部門各管一攤的缺陷，但湖區雙重平行多頭管理的行政模式并未徹底改變，兩套系統難以同時管到又不能單獨管好的“盲區”或“半盲區”依舊存在，且仍未解決沿湖縣區單獨照應三個區帶的被動格局。故目前行政模式下，生態經濟區建設的漫長過程還將給部門利益與地方利益提供較多的博弈機會，怎樣應付、平衡和化解兩種利益張力，想必將耗費“省鄱建辦”相當精力，總體管理效率不會十分理想。

現行湖區管理體制效率欠佳又與監管技術落后高度相關。5181平方公里的湖體核心保護區豐水期煙波浩渺，枯水期水草無邊，光靠人力監管十分被動。當年公社解體時對湖區水域、草洲重新劃界，便無GPS定位，已給后來的邊界糾紛留下隱患。但即便有了GPS與GIS技術集成和采用嵌入式系統的智能化湖泊監管技術⑦，一縣一市或一廳一局也難擁有一支能夠長期履行全方位監測和管理職責的綜合性人才隊伍，雙重平行且多頭管理的湖區行政體系邁不過監管技術這道坎。

湖區管理體制改革勢在必行，否則無從適應整個生態經濟區建設。此即不僅要徹底改善湖區的生態監管狀況，而且要對周邊形成積極輻射效應，引導和支持環鄱區以至五河流域產業結構的調整、升級。這一改革目標，從理論上講就是擺脫單純關注生態的僵化觀點，而在更高的起點上同時兼顧生態與經濟，籍以實現生態經濟區的價值內涵，正如汪玉奇所主張：“千萬不能把鄱陽湖生態經濟區建設理解成一個單一的生態目標，只講生態，不講發展，或者脫離發展去講生態。”⑧基于這種大局觀，湖區管理體制改革必須始終堅持民生優先、技術優先兩個原則，進而尋找一條超脫于部門和地方利益的正確路徑。不言而喻，在人口稠密、地形迥異的環鄱區，缺乏經濟發展的生態保護勢必難以持續，缺乏技術手段的生態保護更是天方夜譚。

具體地說，這一改革應當有利于十個方面：（1）繼續優化當地民生；（2）提高村民自治管理水平；（3）促進區域經濟發展；（4）緩解地方財政困難；（5）增加公共產品政府供給；（6）消除部門與地方利益博弈；（7）有效運用最新科學技術；（8）降低行政監管成本；（9）強化點源和面源污染治理；（10）充分保護湖區魚鳥資源。顯然，由于目前我國環保法系尚存缺陷，這一改革務必講究策略和技巧，譬如發揮省級法規功用、營造各方共贏氛圍、制造更大更好的蛋糕等等。

擴大范圍看，恰恰是環鄱區村治“新氣象”，還映襯了既往社會管理體制的落后。所謂“鄉村治理困境”，無非是農民人散了，心也散了。如果說新農村建設再度燃起農民建設美好家園心愿的話，那么村治“新氣象”就是錦上添花，是在當今歷史條件下將農民重新組織起來的有益試水。要搞好湖區生態監管，離不開環湖休養生息的千百萬農民。但只有在理順管理體制、監管技術升級的前提下，方能發揮鄉村治理的基礎作用。畢竟，農民是鄱陽湖生態經濟區建設的主力軍，組織起來的農民是自己家鄉的最好衛士。

五、研究結論和政策建議

（一）研究結論

1.鄱陽湖生態經濟區建設使得區域發展、生態環境保護與鄉村治理等諸多話題交織一體，是當代中國鄉村治理研究的難得標本。

2.環鄱區地方黨政啟動“創建農村示范社區”而催生村治“新氣象”，系新的歷史條件下將農民重新組織起來的有益試水，是當地數年來社會主義新農村建設的錦上添花。

3.對于村治“新氣象”，村民有兩種態度：贊賞者主要是回鄉創業人員，觀望者主要是村里農民或漁民，無明顯“反對”之聲，表明那里官民界面大致融洽。贊賞者期待社區有序化促進當地市場繁榮，觀望者擔心自己利益受損，均觸及村治的民生基礎。

4.村干部工作難做、實事難辦，左右為難于鄉鎮和村民之間，又說明村治“新氣象”只是村級“治理困境”的破冰之旅。鄉鎮弱化則與“村級治理困境”成為一對連體兒。鄉鎮一級責權利分離，鄉鎮干部長年為完成招商引資、財稅增收任務及上面布置的種種中心工作，既無足夠財力亦無足夠時間精力給農民提供合格的政府供給。

5.鄉村兩級“治理困境”與縣級、市級的“治理—發展模式”關聯，因為“欠發達地區”普遍存在著上級政府經濟發展目標和本級政府財政運轉的壓力。環鄱區村治“新氣象”作為當地黨政一種創新型舉措的結果，動因來自省級決策層，提示了縣、市級“治理—發展模式”問題的省內可解性，當前的關鍵所在是整體解決方案的省內可行性。

6.鄱陽湖區存在多年的生態治理三大難題，既有我國環境保護法律體系不完整的歷史背景原因，也有雙重平行、多頭管理的行政體制原因。整個湖區沒有一個全面承擔完全責任的水質監管主體，區劃系統也不能適應環湖各縣三個區帶同步建設的需要，行政體制改革勢在必行。

7.環鄱區行政體制改革必須堅持民生優先、技術優先兩個原則，綜合考量當地民生、村民自治、區域經濟、地方財政、政府公共產品供給、部門與地方利益博弈、科學技術、行政成本、點源和面源污染、湖區魚鳥資源等十個因素。

8.管理體制順暢、監管技術到位，乃是環鄱區鄉村治理的必要前提條件，組織起來的農民才是鄉村生態環境的最好衛士。

（二）政策建議

1.根據鄱陽湖生態經濟區建設的實際需要，確立波及全省的農村環保目標。謹慎行使地方立法權，在省人大層面制定和出臺控制農業面源污染的地方法規，先行彌補現有環保法體系缺陷；以區劃市為單位開展農業面源污染監測技術培訓，一兩年內實現省內各農業區域、中小流域的農業面源污染監測，為全局規劃和生態治理提供可靠依據。

2.設立“江西省鄱陽湖管理總局”（簡稱“管理總局”）。管理總局直接隸屬于省人民政府，在鄱陽湖生態經濟區湖體核心保護區、湖濱控制開發帶這兩個區帶行駛行政主體職能，具體承擔轄區生態監測、管理、預警和執法等責任，負責轄區公共設施的統一規劃、建設和管理事務，加強轄區旅游、交通、餐飲、市場和民間建設項目等方面的管理；湖區防汛、固堤、采砂、航運船舶、漁業資源及濕地候鳥保護等原歸各省廳局的事權，一概移交管理總局；原屬各省廳局的水文網站點、環保監測站點、候鳥保護區、濕地保護區、生態保護區等單位，以及原屬諸環湖縣市的涉湖職能機構，均劃歸管理總局并不再重設；轄區社會事務原則上仍由環湖諸縣市承擔。管理總局下設“鄱陽湖水土環境監測中心”、“鄱陽湖人工及遙感監測中心”、“鄱陽湖生態保護執法大隊”三個核心部門，配以較先進的技術設備，強化轄區綜合管理。增設“野生魚群自然繁殖保護區”，終年禁捕甚或禁航。在此基礎上，建立以鄱陽湖為中心、放射狀延及整個五河流域的水質預警機制，從下游延至上游實行逐段監測、限時治理的問責制度。將來若湖口建閘，也歸入該總局轄制（業務上受長江委員會統一調度）。

3.創建“環鄱綠色有機食品產業區帶”和“環鄱綠色有機食品批發交易市場”。在濱湖控制開發帶內禁止一切造田、挖池行為，關閉和搬遷所有企業、畜養場等污染源，大力推行非經營性公益造林，現有農田、養殖池和內湖一律施行有機食品產業的國際行業標準；沿著濱湖控制開發帶的陸—陸邊界，在其外側5～10公里范圍建立一個符合綠色食品國家標準的農業區帶。對于通過驗證的綠色有機食品生產基地，均實行與產品種類及交易總量掛鉤的生產補助，有機食品生產基地在2～3年轉換期內享受綠色食品基地補助標準。兩種基地均由“管理總局”隸下的“鄱陽湖水土環境監測中心”安排技術力量進行有關檢測，各項指標檢測合格的基地亦由“管理總局”負責向國家認監委申請認證，并由“管理總局”行政網站公布獲得認證的基地名單及其相關信息。進而，由“管理總局”與環湖地方政府協商，在濱湖控制開發帶與高效集約發展區交界處建立若干個分類管理的綠色有機農產品批發交易市場，實行實物檢驗合格證準入制度，在此基礎上創建網上交易平臺，并保持政府信度支持，促進環鄱區綠色有機農業產品跨市、跨省、跨國交易，讓環鄱區農民率先享受“生態紅利”，增加農民對市場信任的需求和依賴，反過來促進環鄱鄉村的生態治理和社會治理。

4.創建“環鄱區生態保護農民監督網”。以農民為主體，以村民小組為單位，建立生態環境保護的社會監督網絡，并使之融入今后的村黨支部工作、村委會工作、新農村建設工作和創建農村示范社區工作。設立市縣鄉村四級監督舉報點電話，專人負責，逐級上報，歸口農工部；市縣兩級要將舉報內容及時通報本級的環保、農業、水利和林業等相關部門；建立從舉報投訴、通報和上報到現場核實、及時查辦的工作機制。市縣鄉村四級監督舉報點電話號碼均向村民公開，允許他們越級電話投訴；在各縣區行政網站設立專門的投訴網頁，接受村民網絡投訴。以生態建設為紐帶，引導“村級治理”從市場競爭背景下的趨利模式向“生態紅利”背景下的共贏模式過渡，營造更具共同利益的“官民界面”，創新“市縣鄉村”行政管理機制，謀求更加和諧、可持續的區域性發展格局。

責任編輯：王 琦