巴西政黨黨內規章制度建設與啟示——以巴西勞工黨與共產黨為例

靳呈偉 劉玉

摘要：黨內規章制度的建設情況是衡量一黨制度化水平高低的重要標志。黨內規章制度建設在相當大程度上影響著政黨的生存、發展與作用的發揮。與巴西其他政黨相比。巴西勞工黨與巴西共產黨均比較重視黨內規章制度建設，政黨制度化水平較高，因而具有了比較優勢，進而助其實現了較好發展。兩黨黨內規章制度建設的舉措值得借鑒。

關鍵詞：黨內規章制度；巴西勞工黨：巴西共產黨

中圖分類號：D73.64(777)文獻標識碼：A文章編號：1004-0544(2012)02-0182-04

從一般意義上講。發展不充分、制度化水平低、缺乏連貫性是巴西政黨的鮮明特征。因此。多數學者喜歡用“虛弱”或“脆弱”來描述巴西政黨。巴西政黨的虛弱性主要表現為：政黨的意識形態色彩非常淡，政黨的形象模糊，各政黨間的界限混亂；政黨的組織結構不完善，缺乏黨內規章程序：黨員對黨缺乏基本的認同與忠誠，黨員的組織紀律性差。換黨的現象時有發生；很多政黨尤其是小黨圍繞選舉產生。缺乏明確的綱領與長遠目標，選舉時熱鬧一番，選舉過后便偃旗息鼓，缺乏應有的連貫性。毫無疑問，政黨的虛弱性是巴西獨特政黨生態環境的產物，有其存在的合理性；但也不能否認，政黨的虛弱性在一定程度上限制了巴西政黨的發展及其功能的實現。

巴西政黨的虛弱性為研究多數巴西政黨黨內規章制度建設的情況制造了難題，也使從總體上把握巴西政黨黨內規章制度建設的情況成為在目前很難完成的任務。但從另一方面來理解，這愈加彰顯了研究巴西政黨黨內規章制度建設的價值意義。

巴西勞工黨與巴西共產黨是巴西政黨發展過程中出現的兩個特例。與其他政黨相比，勞工黨與共產黨均非常重視自身建設，政黨制度化水平較高，因而在思想理論、組織結構、社會基礎等方面有著其他政黨所無法比擬的優勢。黨內規章制度建設是兩黨自身建設的重要內容。是兩黨制度化水平較高的主要表現，是兩黨比較優勢的重要動因。對巴西勞工黨與共產黨黨內規章制度建設的情況進行介紹、比較與分析，進而發現其中體現的共性問題，形成相應啟示，是本文的主要目的。

一、黨內規章制度的基本情況：類型、制定機構、內容

根據其層次高低，巴西勞工黨與巴西共產黨的黨內規章制度可大致分為二種類型，即最高層次的黨章及補充性的規定。

黨的章程之于政黨恰似憲法之于國家，是最根本的黨規黨法，為政黨確立了基本的活動準則與行為規范。對政黨的發展有著無可替代的作用。巴西勞工黨與巴西共產黨均重視自身的黨章建設。相關情況大致為：就黨章的制定機構而言，兩黨的黨章均由各自的全國代表大會制定。黨章的修改也均需通過全國代表大會，黨內其他機構不享有此等權力。就黨章的內容而言，多數政黨的黨章只是黨的最基本問題作出原則性的規定，很少對具體問題作出非常具體和詳細的規定。巴西勞工黨與巴西共產黨的黨章也是如此。譬如，勞工黨黨章規定，勞工黨是所有遭受資本主義制度剝削的人們的真正政治代表，是具有廣泛基礎的、開放的和民主的政黨；勞工黨反對資本主義，主張建立基于工人和群眾日常斗爭模式之上的社會主義社會，一個巴西的社會主義模式，而不是模仿其他國家的經驗；勞工黨拒絕“顛覆式”的奪取政權道路，主張建立強有力的公民社會；各級黨的指導委員會以及議會黨團在作出重要決策時。均需聽取黨的核心小組的意見，等等。巴西共產黨黨章規定。巴西共產黨是巴西工人階級和全體勞動者的政黨，是勞動人民和國家利益的忠實代表，是由馬克思和恩格斯所創立的、由列寧和其他馬克思主義革命家所發展的科學革命理論指導下的無產階級有覺悟的先鋒隊的政治組織；巴西共產黨反對資本主義和帝國主義的剝削和壓迫，目的是使無產階級及其同盟者獲得政權，捍衛科學社會主義，實現共產主義；為了實現目標，巴西共產黨在國家現行法律范圍內，依照本章程活動；黨內生活的形成與發展建立在民主集中制原則的基礎之上。等等。

補充性的黨規是以黨章為基礎與依據制定的，是黨章在某一領域或層次的延伸。兩黨補充性黨規的主要形式是決議及相關文件。決議通常是兩黨針對某一專門問題、新出現的問題和情況而制定的。作為黨的最高權力機構，全國代表大會擁有作出決議的權力，而由全國代表大會形成的決議具有黨規的性質。例如，面對席卷全球的金融危機，巴西共產黨在2009年召開的十二大形成的《關于資本主義危機的政治決議》中表明了自己的態度。決議指出，當前的金融危機是一場大規模的、深刻的、嚴重的資本主義制度危機：新自由主義經濟政策在部分地克服和緩解生產力發展與資本主義生產關系之間的矛盾的同時，提高了資本的有機構成，導致失業增加，貧富差距拉大；自我調節的市場神話導致了災難，幻想通過資本主義內在的靈活性及其運行機制來克服經濟周期和經濟危機的信條已經破產了。有權形成決議的除了全國代表大會之外，還有全國代表會議。由于黨的全國代表大會有一定的周期，在兩次代表大會期間，面對新情況、新問題，勞工黨、共產黨通常會召開全國代表會議，在全國代表會議上通過相應的決議來應對挑戰。勞工黨全國代表會議通過的一般是臨時性決議，還要在全國代表大會上形成相關的正式決議。譬如，1986年勞工黨的幾名前“巴西革命共產黨”成員以“為革命籌集資金”的名義搶劫了巴伊亞洲薩爾瓦多市的一家銀行，這嚴重損害了黨的形象，也暴露了其背后的根源——長期困擾勞工黨的黨內派別問題。為解決派別問題，勞工黨同年召開的全國代表會議通過了一個臨時決議。決議強調，勞工黨維護并實行多數的意志，同時保護少數的權利；派別有存在的權利。但這一權利并不適用于那些不接受黨的綱領、黨內民主原則和黨的紀律的集團。次年的全國代表大會通過了一項承認派別存在并確立了派別活動規范的正式決議。該決議規定黨有義務為黨內派別的活動提供便利，同時要求全黨必須接受民主程序產生的決定和決議，派別的行為、會議和討論必須透明、公開，并以維護黨的利益和組織發展為最終目的，這為解決黨內派別問題指出了方向和程序。…

二、黨員參與黨內規章制度制定的情況及黨員權利的維護

巴西勞工黨與巴西共產黨均比較重視自身黨內民主建設，注重維護、保障黨員的權利。兩黨黨員權利的維護有相關黨內規章制度加以確保。

鑒于自身“具有廣泛基礎的、開放的和民主的政黨”的定位，勞工黨認為，在進行黨的建設的過程中，要遵循民主、開放的原則。為了推進黨內民主建設，在制度方面。勞工黨設立了兩階段代表會議制，即在舉行全國代表大會以前，先在聯邦、州、市各級分別舉行一系列“會前會議”。此類會議主要討論黨在各時期面臨的主要任務并就之作出決定；勞工黨還實行核心小組制度，即要求所有黨員均應參加一個核心小組的活動，核心小組有權討論黨的全國和地方領導機構提出的議題，同時可以提出領導機構沒有涉及的問題，這使基層黨員在各類會議上均有機會參與討論并充分表達意見。保障核心小組真正發揮作用的法寶是勞工黨黨章

“各級黨的指導委員會以及黨的議會黨團在作出重要決策時，應聽取黨的核心小組的意見”的規定，此規定也將兩階段代表會議制與核心小組織有機連接起來，形成了保障基層黨員充分參與決策權利的制度體系。這充分體現和尊重了勞工黨創建者“黨的決定能夠在基層黨員充分參與的基礎上通過民主程序產生”、“基層參與是為了確保黨員的權利和地位”的設想。雖然勞工黨鼓勵黨內討論和辯論，并將此視為黨內民主的一種標志；但是，勞工黨也同時強調黨的原則性規定和紀律必須得到遵守，違反黨規黨紀的黨員往往被堅決清除，維護了黨規的約束力與震懾力。

巴西共產黨也非常重視自身黨內民主建設，注意通過黨的根本大法黨章來對黨內民主建設問題作出規定，確保黨員的民主權利。巴西共產黨黨章指出，民主是黨內生活的根本財富，鼓勵個人以自由和負責的方式發表意見，鼓勵每個黨員和各個組織廣泛的主動性，以此作為黨的方針建設的積極因素。主要體現為：黨章規定，基層組織及以上的黨員和干部在內的所有人均可參與全國代表大會的審議，在舉行全國代表大會的至少前3個月，中央委員會要發出全國代表大會的通知，并在黨的機關報上公布大會召開的時間與地點、大會要討論的內容以及將由黨的各級機構討論的決議草案：黨的基層組織設立的標準是黨員能積極參與黨的政策制定和政治行動。另外，為給黨員參與黨的討論提供更多機會，鼓勵黨員參—與黨的方針的討論，巴西共產黨還設立了各級磋商機構，力爭形成廣泛的磋商機制。磋商機制的構成包括全國性會議、各種會晤及各種研討會。在鼓勵自由發表意見的同時，巴西共產黨也強調紀律的重要性，強調黨要在自由的和自覺遵守紀律的基礎上保持行動的一致性。

三、黨內規章制度與國家憲法法律的關系

一般而言，政黨受到各種層面的、各個領域的規范約束。在巴西，除了黨內規章制度外，政黨還受到一系列外部規范的制約。巴西政黨的主要外部規范有巴西憲法、《選舉法》及《政黨組織法》等法律法規。從性質角度講，《政黨組織法》是關于政黨問題的專門法，對政黨及其各類活動起著直接的規范作用；巴西憲法、《選舉法》等相關法律法規則是部分條款涉及到政黨問題，對政黨及其活動的規范相對不那么直接。從層次上講，巴西憲法是最高層次的根本大法，《選舉法》、《政黨組織法》等普通法則是中間層次的規范，而行政機關的相關規定則是具體的規范。從內容方面看，巴西憲法、《選舉法》及《政黨組織法》等法律法規對何為政黨、政黨的功能、政黨的建立、政黨的活動等方方面面作出了規定。例如，巴西1988年憲法規定，政黨是國家公共權利的法人代表，應維護國家主權，保障民主制度和多黨制，保障基本人權；政黨可以自由建立、合并、結盟或消亡；政黨可自主地確定內部機構、組織和運作程序，等等。1994年修改的《選舉法》規定，眾議員、州議員和市議員分別按州、市人口比例和各政黨所獲選票數多少產生；候選人的黨籍要在6個月前確定，報選舉法院備案，并接受司法部對候選人的財產及其來源的調查；候選人通常除可得到黨組織在政治、財力和人力上的支持外，還要自己出資或爭取資助參加競選，等等。《政黨組織法》則規定，在全國9個州和每個州1/5的市內擁有5％的眾議員選票的組織即可建黨；政黨可舉辦各種討論會，成立黨校，宣傳綱領主張，并享有在電臺、電視臺免費做宣傳的權利，有權設立政治、社會、經濟性公共圖書館，出版黨報黨刊，等等。

黨內規章制度與外部規范即憲法法律法規存在諸多不同之處：首先，兩者的制定與實施機構不同。黨內規章制度主要由黨的機構制定實施，全黨性的規章制度是黨的最高權力機構即全國代表大會特有的權利；而法律法規是由國家公權機關制定的。其次，兩者的層次、約束對象與適用范圍不同。黨內規章制度是某一政黨的內部生活規范，主要用以規范黨內各行為主體的行為，協調黨內關系；而法律法規則是國家層面的規范，其約束對象與適用范圍遠遠超過了一個政黨。再次，兩者的效力與影響及發揮效力的手段、途徑不同。黨內規章制度只對黨內各行為主體有影響與約束力，雖然有些根本性原則具有強制約束力，但也有很多黨內規范更多依靠黨員的自覺；而法律法規則具有強制性。可以依靠國家機器強制執行。

雖然黨內規章制度與憲法法律的制定與實施機構、層次、約束對象與適用范圍、效力、影響等存在不同；但它們卻密切相關：黨內規章制度是在國家法律法規的框架背景下制定與實施的，其制定與實施要以國家法律法規為基礎與依據，不能違背法律法規的精神與有關規定。譬如，巴西憲法與《政黨組織法》均規定，政黨不得使用與其他政黨相同的綱領。這直接就為巴西政黨制定自身的綱領定下了基調與方向。從一定意義上講，政黨黨內規章制度可以視為國家法律法規在政黨組織內部的延伸。例如，如上文所提到的，巴西勞工黨與巴西共產黨均非常重視自身黨內民主建設，并積極通過相關規章制度來加以確保。這正是巴西憲法關于“政黨是國家公共權利的法人代表”、政黨應“保障民主制度”規定的體現。總之，黨內規章制度與國家法律法規相輔相成，共同構建了政黨的行為規范體系。

四、黨內規章制度的作用

作為政黨內部各行為主體的行為規范，黨內規章制度在規范政黨行為、協調黨內關系、確保黨內生活規范有序等方面發揮著重要作用。具體而言，黨內規章制度的主要作用表現為：

第一。為黨內各行為主體提供了行為規范。政黨內部存在眾多行為主體，如果沒有相應的行為規范對這些行為主體加以約束，而是任由他們根據自身意志行事，很難想象政黨作為一種組織如何運轉、如何存續。黨內規章制度恰恰為黨內各行為主體提供了基本的行為規范。

第二。有助于協調黨內關系，促進黨內生活規范有序。黨內關系是政黨組織內部各主體在治理政黨內務的過程中，圍繞各自相應的權利和義務，所形成的相互關系及互動的行為模式。黨內關系是一個由多層次結構和多方面內容構成的復雜關系體系。這樣一個復雜的關系體系，沒有一定的運行規范，是很難協調處理，從而實現和諧有序的。黨內規章制度是黨內關系的綜合反映與體現，是規范黨內關系、促進黨內生活規范有序的有力杠桿。黨內規章制度有助于協調黨內關系，促進黨內生活規范有序。

第三。有助于促進黨內民主的發展。黨內民主的內涵豐富，既可以理解為一種理念，也可以視為一套制度，還可視為黨組織的一種運行方式。無論從何種角度把握黨內民主的內涵，不能否認的是，黨內民主的發展離不開相關配套支持，而黨內規章制度是其中必不可少的組成部分。黨內規章制度建設有助于促進黨內民主的發展。

第四。有助于推進政黨法治，實現依“法”治黨。從政黨治理形態的角度看，政黨法治涉及政黨制度和政黨文化兩個層面。黨內規章制度是政黨制度層面的重要內容，為治理政黨內部事務提供了可以依據的“法”，有助于推進政黨法治，實現依“法”治黨。

第五。有助于政黨更好地實現自身價值，取得更大發展。在競爭性政黨制度背景下，政黨要想贏得選舉從而上臺

執政，首先需要整合全黨的力量為選舉服務；而在議會活動中，為了貫徹本黨的路線、方針、政策，政黨也要確保本黨議員按本黨意志行事。而此類事情的效果如何在很大程度上取決于政黨的黨內法規制度尤其是相關紀律要求。黨內規章制度建設有助于在選舉、議會活動中凝聚全黨力量，實現本黨目標。

五、啟示

通過上文對巴西勞工黨與巴西共產黨黨內規章制度類型、內容、與國家法律法規的關系、作用等問題的梳理，初步形成以下啟示。

第一，政黨的發展狀況、政黨功能或價值實現的程度在很大程度上取決于政黨黨內規章制度建設的情況。相比較而言。相當一部分巴西政黨忽視自身黨內規章制度的建設，政黨制度化水平較低，這極大限制了其自身的發展，影響到其在選舉過程、政策活動中的表現，其政黨功能的發揮大打折扣。與之形成較大反差的是，巴西勞工黨和共產黨均非常重視自身黨內規章制度的建設，政黨的制度化水平較高，這為其確立了組織制度等方面的比較優勢，也幫助其在選舉過程、政策活動中較好地實現了黨的目標，自身的價值從而得以較好地實現。

第二。黨內規章制度建設應該立足于協調黨內關系，促進黨內關系和諧。作為與政黨相伴相隨的政黨現象，黨內關系標示政黨文明的發展水平，反映政黨的基本價值取向，蘊含政黨的底氣與實力，預示政黨的前途；是政黨得以建立、發展必不可少的條件，是一切政黨活動的基礎。”政黨只有確立和協調好黨內關系，才能不斷發展壯大。不斷調整和處理好黨內關系是政黨加強自身建設的重要任務。因此，作為黨內各主體的行為規范，黨內規章制度要立足于協調黨內關系，促進黨內關系和諧。

第三，黨內規章制度建設應該體現黨內民主的價值取向。切實保障黨員民主權利。黨內民主對政黨的重要性有目共睹。黨內規章制度建設毫無疑問應該體現黨內民主的價值取向。黨內民主的核心在于廣大黨員在黨內政治生活中主體地位的平等以及黨員民主權利的尊重和維護。因此，黨內規章制度要確保黨員民主權利得到尊重和維護。

第四，黨內規章制度建設應該與政黨其他方面的建設尤其是黨內制度建設、黨內文化建設相互配合，統籌兼顧，形成合力。政黨建設是一個系統工程。政黨的各方面建設不是彼此孤立，互不相關的。作為政黨建設重要內容的黨內規章制度建設不能獨立于其他方面的建設。政黨在加強自身建設的過程中。要注意統籌兼顧，發揮各方面建設的合力。巴西勞工黨在這方面的舉措值得借鑒。正如上文指出的。勞工黨的黨內規章制度之所以能夠有效地發揮效力。在很大程度上得益于其兩階段代表會議制度和核心小組制度，正是后者為黨內規章發揮作用提供了制度基礎與保障。而恰恰是黨章中關于核心小組制度的相關規定，為核心小組制度提供了“法理”基礎。

第五，注意協調黨內規章制度建設與國家法律法規的關系。政黨的內部規范——黨內規章制度與政黨的外部規范——相關法律法規是相輔相成，密不可分的。黨內規章制度建設不能置國家法律法規于不顧。必須以國家法律法規為基礎，在國家法律許可的范圍內規范黨內行為。