好政府不能“有求必應”——對政府回應性邏輯的質疑和超越

劉兆鑫

摘要：在服務型政府建設中，要求政府加強回應公眾服務要求的呼聲日益高漲。然而。走向復雜治理的公共行政不能以回應性為運行邏輯，更不能簡單地以政府滿足公眾需求的多寡作為衡量服務型政府實現程度的標準。以回應性引導行政改革是錯誤的路徑，容易誤導公共行政走向回應超載的危險境地；從公共權力的權責一致性出發，要用責任性取代回應性。政府要對公共利益負責，要將責任意識內化為行政人員的首要觀念。服務型政府建設要注重擴大共同體責任的范圍。

關鍵詞：回應性；責任性；服務型政府；公共責任；倫理

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1004-0S44(2012)02-0170-03

西方新公共管理改革在全球范圍內引發了對政府回應性問題的關注。在我國深入推進實現社會公平正義的進程中，如何增強政府的回應性也順理成章地被視為行政改革的重點。特別是在服務型政府建設中。要求政府加強回應公眾服務要求的呼聲日益高漲。然而，走向復雜治理的公共行政不能以回應性為運行邏輯，更不能簡單地以政府滿足公眾需求的多寡作為衡量服務型政府實現程度的標準。好政府絕不能是有求必應的政府。

一、政府回應性的邏輯謬誤

政府回應性或者說回應型政府是當今的熱門議題，許多關于政府創新和服務型政府建設的研究都偏重于強調增強回應性對中國行政改革之重要性。目前，人們經常使用回應性這個概念，但對回應的內涵卻并沒有深入探討。人們理所當然地從政府對民眾訴求保持快速回饋的角度來理解回應性，并將高回應作為政府必須履行的基本責任。“公共管理的責任的基本理念之一就是回應。回應意味著政府對民眾對于政策變革的接納和對民眾要求做出的反應。并采取積極措施解決問題。”但是，這種界定更多地表現為一種理念，而在實踐中卻不可避免遭遇許多難題。首先，回應性要求在原理上非常簡單，但它幾乎涉及公共行政的方方面面，甚至牽扯整個政治制度的良性運轉；其次，如何評價政府是高回應性的是一件非常困難的事。政府回應到什么程度才算是一個良好的政府?

在學理層面上，以回應性再造政府的行動肇起于西方國家推行新公共管理改革時對傳統官僚制的批判。面對政府失靈的窘境，首先被觀察到的就是行政系統的固步白封。行政官僚們不了解外部環境的變化和民眾的真實需求，而官僚制的繁文縟節式的控制被認為是導致這種狀況的根本原因。因此，改革者試圖通過引人政府回應性的理念。塑造一個能對民眾要求保持敏感觀察和積極響應的政府，從而促進官僚意愿與公民意志的一致。盡管新公共管理改革的許多措施在20世紀末受到重新審查和否定，但政府回應性卻被看作民主行政的基本內容而得以保留。在一個標榜民主的時代，民主政府回應民眾需求似乎是不言自明的。但這個看似正確的常理卻經不起進一步仔細推敲。

政府不可能孤立存在，它必須以完成一定的社會管理職能為前提。即使在封建專制社會也不乏賢君良臣去作體察民情、為民請命的事。在現代社會，回應性只不過更加常態化罷了。“一切政府都是回應性的政府，所要解決的都是如何回應社會要求的問題，好的政府無非是能夠及時地回應社會要求的政府。”如果以科層結構和嚴密的組織規章來界定官僚制，那么任何組織都蓋莫如此。正如波特利所指出的，人們忽視了世界上存在多種官僚制類型，它們以各種形式與外界聯系，有些還表現的相當優秀。所以，官僚制不能與回應不足劃等號，而強調回應性也不能與政府創新相等同。強調政府回應至多是正確的廢話，所謂的“馬上就辦”也無非是更快速的照章辦事而已。以回應性引領行政改革，甚至為了追求政府的高回應性而犧牲法制化的作法是不足取的。

按照回應性的理路也容易誤導公共行政走向回應超載的危險境地。政府在行政過程中所面對的“民眾”并不是清晰的概念。有時是個體化的社會成員，而有時又以群體的形式出現；可能是理性的公民，也可能是多數暴政下的群氓。因而，政府所感知的社會需求也是分散的，經常是未加甄別和整合的。將政府置于回應的中心。看似建立了廣泛的民意接受機制。實則是對公意形成過程的簡化。各種社會要求可以輕易地被正當化，政府為了避免背負合法性不足的罪名，必須盡力滿足各種利益要求，最終導致政府承擔的事務超出其能力限度。西方福利國家的破產就是最好的例證。在以承諾換選票的所謂民主模式之下，政府不可謂不是高回應性的。但結果如何?政府背上了深重的財政負擔，而國家發展陷入“滯脹”。所以，奧爾森在闡述國家的興衰之道時特別強調，過于強大的利益集團政治會使政府疲于應付各種分散的社會偏好，而使整個社會表現出不可治理的狀態。

政府回應超載的危害甚至比回應不足更加嚴重。它不僅使政府職能超載，更易使整個社會共同體喪失合作治理的基礎。眾所周知，政府、市場和社會是公共治理不可或缺的三股力量。無論是西方國家還是我國都曾飽受行政過度干預之苦。許多人認為行政擴張是行政權力自我膨脹的結果。然而，民主時代的社會需求有通過公共手段加以滿足的傾向。如果政府也樂于滿足各種各樣的利益要求，而沒有人對公共資源的合理使用盡規劃之責，那么就會出現風險社會理論家所說的集體不負責任。政府越回應，民眾越依賴政府，市場契約精神和社會自治能力就越不必要，也就越需要政府干預。一旦公共治理陷入這種惡情循環，政府想從不該管也管不好的事務中抽身都很難。如此，則“大眾還是免不了被‘嬰兒化的命運”。官僚主義要不得，“有事就找政府”的想法也同樣不可取。

從行政哲學的角度來說，回應性理路的錯誤之處就在于它仍然是一種刺激一反應式的思維方式。它試圖將政府塑造成忠實的、受民意控制的執行機器，卻是對政府中心主義式治理結構的進一步強化，而使政府乃至整個社會喪失了向善的集體動力。現實中，打著回應的旗號行過度干預的勾當，或者為了回應而回應，以回應性之名行搪塞之實的“假回應”，正是過份強調回應的結果。事實上，人類社會從工業社會走向后工業社會表現出社會成員主體性的極大增強。保障個人權利、保護少數群體的社會觀念日盛。這種情形下。要輕易否定個體的利益訴求往往是很困難的。政府回應了一部分人，可能就招致另一部分人的不滿；回應了某種社會需求，可能引發更大的利益需求。想讓所有社會成員都認可政府是高回應性的幾乎不可能。沿著增強回應性的方向反而會將政府置于永遠回應不足的境地。面對風險社會的來臨。如果繼續囿于政府回應性的思路，則政府化解風險一制造風險一再化解風險一再制造風險的怪圈難以打破。如果社會養成了伸手向政府要利益的習慣，而不是積極地尋求通過市場契約和社會自治來處理利益沖突，那么，政府干的越多，民眾越不滿，從而引發政府公信力的持續下降。所以，民主行政是個復雜的過程。正如帕特南在《使民主運行起來》的中文序言中所指出的，“民主的改革者必須從基層開始。切實鼓勵普通公民之間的民間約定。”民主行政不能只是代表與被代表、控制與回應的線性結構，它應該

將政府責任、市場規范和社會自治納入一個框架內實現。

所以。行政改革不能以回應性為規范。不關心民眾疾苦的政府不是好政府，但對社會需求來者不拒的政府也同樣不是好政府。好政府一定是有所為、有所不為的政府。走向合作治理的公共行政不能只強調改造政府，也必須著眼于整個公共領域的結構調整。

二、用責任性取代回應性

既然我們不能用回應性來規劃行政發展，那么應該遵從何種原則?這就是責任性，好政府就是負責任的政府。回應性邏輯是自相矛盾的。它一方面承認政府執掌公共權力解決社會問題的必要性。另一方面又否認公共權力運行的主體性。但是，既使公共權力存在異化的風險。人民授予政府權力也絕不是為了創造一個可以用來監督著玩的對象，而是為了實現共同體的善。現在，人們似乎經常忘這個最終目標，而只關心如何去約束政府。可以說，創造了公共權力就同時創造了公共權力行使者的獨立思維和能動性。政府要維持良好的社會秩序，對社會資源進行權威性分配，勢必要動用這種特性。要抹殺政府的主體性是不可能的。也是不必要的，因為這種主體性的存在還有一個前提，即履行義務、承擔責任。權力一責任才是一個完整的邏輯體系。回應不是政府必須要作的，而責任卻是始終要承擔的。保持權力與責任在政府身上的對等實現是公共行政始終要貫徹的基本原則。因此，推動公共行政良性發展需要還原這種邏輯完整性，要用責任性取代回應性。

實現公共利益是公共權力存在的前提，責任性首先就要求政府對公共利益負責。人類社會不同發展階段中的公共利益的具體內容多有變化，但顯而易見地是公共利益不是個人的利益要求，也不是個人利益要求的簡單加總。對公共利益負責就決定公共權力的行使不能是面向個人的。在有些情況下。公共利益甚至不是多數人的利益要求。就比如高福利待遇恐怕沒有哪個人會拒絕，但對于國民經濟的可持續發展而言，過度福利化卻是不可取的。回應性路徑是政府被動接受式的問題解決方式，它排斥政府基于主體性的預測、規劃、引導。所以，“唯一的出路就是用前瞻性代替回應性。”換言之，要避免所謂“公共池塘”悲劇，就要求政府承擔起保障共同體生存和長遠發展的積極責任。

當然，這絕不是說公共利益應該由政府一家裁決。公共利益本質上是公共領域的一個基本特征。作為與私人交往相對的領域，不僅扮演重要角色的政府以及行政人員不能持有權利觀念。參與其中的公民、團體都不能抱受個人權利的偏執。“公共利益是就共同利益進行對話的結果，而不是個人自身利益的聚集。”20世紀90年代興起的協商民主研究正是為了探尋公共利益的確認機制所作的理論努力。顯然，目前普遍存在的，服務型政府即提供更多公共服務的政府的觀念是延續回應性邏輯的錯誤。公共服務不能等同于社會需求，否則所有政府都是服務型的。只有從公共利益的形成機理來理解公共服務的內涵才能更好的把握服務型政府建設的要義。沿著責任性的方向很容易推導出，服務型政府起始于公共服務的協商決定。落實于服務性的政策工具。保障于責任意識所激發的服務精神。因此，責任性還意味著要把責任意識內化于公共行政人員的主體思維之中。

積極承擔責任是行政人員行使權力應該持有的職業道德，也是其作為合格公民所必備的共同體觀念。對公共利益負責是政府作為一個整體所要表現出的責任性。即宏觀責任。而行政人員的責任意識是個體化的責任性。是微觀責任。要祛除權力所附帶的特權化和控制欲望。使公共權力的運行真正從屬于服務性，最終還有賴于宏觀責任向微觀責任的轉化。也就是說，要使行政人員的行為時刻受到盡義務的觀念驅動，而不是發起于對公共權力強制性的炫耀。這樣，服務型政府的最終完善還要取決于能否使責任意識主導行政人員的行為，而不是權利觀念。樹立公共利益至上的信念，激發行政人員的責任意識，變被動服務為主動服務。是服務型政府建設的倫理路徑。可以說，也是最根本的路徑。

公共行政的倫理路徑也需要制度的輔助。不過，隨著市場經濟的發展，逐利性和個人主義觀念迅速擴張，人們似乎對倫理道德的力量喪失了信心，而寄希望與制度的硬性規定。但是，制度主義卻始終無法否定人的主觀能動性對制度的反作用，唯制度論實際上是否定人的向善的意愿。制度是必要的，就比如法律是對權利義務的最直接的規定。是履行責任最明晰的依據。而在法律沒有規定到的地方。責任觀念是驅動人們作出理性行為的支配力量。事實上，法律制度能否有效運轉也取決于身處于其中的人的倫理自覺性。所以，責任性與法制化是不矛盾的。傳統官僚制是一個責任體系，但它的不足就在于養成了行政人員只對程序和法規負責的習慣。現在我們需要建立更全面的責任機制。使他們不僅對上級負責、對制度法規負責，也要對公民負責、對共同體負責。只有這樣，所謂的回應與不回應就不再是一個重要的問題。因而，制度建設要從屬于倫理維度的審查。制度完善不能僅僅局限于對人性惡的一面的防范，而根本上要著眼于引導和開發人性向善的本能。令人可喜的是，目前關于倫理領導、行政人員的倫理評價等理論研究和實踐正悄然興起。這是有意義的嘗試，也是值得鼓勵的方向。

三、從政府責任到公共責任

超越回應性邏輯的局限性，就要樹立責任性的行政原則。而最終也要將責任性上升到公共責任的高度。工業社會的一個顯著特征就是自由觀念的廣泛傳播，表現為社會成員主體性的極大增強。社會結構的這種深刻變化決定傳統的依靠命令和控制的社會治理方式已經不再適用。但同時擺在現實面前的核心問題就是：如何在高度主體化的社會結構中維持共同體的存在，避免社會陷入各自為政的泥潭從而導致更深層次的社會不公?可以說，沒有對“自我”觀念的有效組織，這種新的治理體系是難以建立起來的。要適應工業社會向后工業社會的過渡，要順利實現人類社會的后現代轉型，必須要跨過的一道門檻就是社會治理關系從競爭走向合作、從排他性走向包容性。這就要求公共行政的研究者和實踐者超越以政府為對象的觀察視角。跳出“以改造政府為己任”的狹小視野，促進社會認知從政府責任向公共責任的轉變。

公共責任首先就意味著政府不再是惟一的責任主體，公共領域的參與者都要對共同體的存在和發展承擔積極責任。復雜社會中，任何單一的治理主體都已經不能獨立承擔解決公共問題的全部責任。這既有能力方面的原因，也有獲得信任的要求。也就是說。社會問題的高度復雜性決定了沒有那個治理主體具備獨立揭示問題本質并找到最佳解決辦法的能力。也沒有那個獨立主體擁有解決問題的全部資源，還需要充分調動社會資本的潛能。同時，如果社會主體可以很輕易地將責任都推給政府，那么幾乎所有社會問題最終都可以導向政府不作為。盡管現實中的政府存在許多不如人意的地方，但如果政府作了好事仍被質疑為動機不純，那么這種惡性循環只能說明治理責任的不平衡分配。其次，公共責任還意味著責任關系的互主體性。所謂互主體性。簡單地講就是治理主體的責任擔當是以對方的存在為前提的。舉例來說，公眾要求政府積極承擔保障納稅人權益的責任是以其自身如實履行納稅義務為前提的。盡管這個問題在現實中是非常復雜的，但這種基本原則卻是建構合作治理框架的基礎，是實現政府、市場和社會良性互動的前提。

最后，不得不說的是，請不要將所有的社會問題都怪罪給政府。政府或多或少都要是工具性的存在。是為實現公共利益而創造的工具。但是。對政府這個工具的使用不僅僅取絕于工具本身的好壞，也取決于工具使用者能否很好的使用這個工具。作為公民，當我們向政府提出利益要求時，我們也有責任追問自己，我的利益要求會得到其他社會成員的認可嗎?我能否通過其他途徑(比如與其他公民合作)來滿足我的利益需求?對于政府而言，既要積極地尋求自我突破，也要關注社會治理環境的營造。“公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個目標不是要找到由個人選擇驅動的快速解決問題的方案，確切地說，它是要創立共同的利益和共同的責任。”在關注改革政府的同時，我們也不能忽視社會資本的責任擔當，更不能任由市場道義的淪喪。強調責任性的意義也就在于通過強化政府垂范，將責任意識和公共精神向更大范圍的治理系統傳播，促進包括行政人員在內的全體公民樹立為共同體的美好未來而共同努力的信念。