基層央行對外履職存在的困難及建議

馬詠洪

自銀監分設以來，基層央行深入貫徹落實科學發展觀，統攬經濟金融協調發展全局，認真貫徹落實國家宏觀貨幣政策，切實維護轄區金融穩定，努力拓展金融服務層次和質量，各項工作都取得了新的成效和進展，有效履行了基層央行各項職責，為支持地方經濟平穩較快發展作出了積極貢獻。但隨著對外履職內涵和外延的拓展，基層央行對外履職存在一些困難和問題，需要加以研究解決。

一、存在的困難

（一）加強利率政策管理有困難

按照現行的法律制度，利率政策執行情況的監督檢查權屬于銀監會，對違反利率政策的行政處罰權也屬于銀監會。人民銀行作為我國利率政策的制定者和組織實施者，卻對銀行業金融機構執行利率政策情況缺乏有效的監督糾偏手段，對違反利率政策無行政處罰權，加之目前人民銀行與銀監會之間缺乏有效的工作協調機制，以及基層銀監會相關工作人員對我國現行利率政策掌握不夠系統和及時，綜合導致金融機構執行人民銀行利率政策情況難以監督到位。特別是近年來，銀行業金融機構執行房貸利率、民品民貿貸款優惠利率政策中出現的不少問題，亟待通過開展過細的檢查和有效的整改解決。

（二）嚴肅存款準備金制度有困難

按照人民銀行現行的存款準備金管理制度，對金融機構遲繳、漏繳、少繳、故意轉移繳存款等行為的定義不夠清晰，執法檢查中對金融機構的相關行為難以準確認定和正確表述；財政性繳存款范圍不夠明確以及各金融機構應繳存財政性存款對應的會計科目不統一，會計科目的設置和使用管理混亂，對照會計科目核對、檢查金融機構執行財政性存款政策情況難；對金融機構違反財政性繳存款的處罰依據、適用法律條款不夠明確，行政處罰中運用處罰依據、法律條款難；特別是近年來，金融機構業務創新日新月異，金融產品呈現多樣化，表外業務發展迅速，現行制度按會計科目核定金融機構準備金存款繳存范圍，加大了人民銀行存款準備金管理的難度。

（三）加強支農再貸款資金管理有困難

現行的人民銀行支農再貸款管理依據是10年前出臺的《中國人民銀行對農村信用社貸款管理辦法》（銀發〔2002〕204號）和《中國人民銀行關于加強支農再貸款管理支持春耕備耕擴大“三農”信貸投放的通知》（銀發〔2009〕38號），隨著農村金融改革發展，該管理辦法中對借款人使用支農再貸款的資金劃撥、建立臺賬等相關要求已不符合農村信用社現狀，發放再貸款條件及貸后管理的相關要求還不夠細化和具體。

（四）有效維護區域金融穩定有困難

一是對非銀行業金融機構沒有行政干預權。近年來，經濟金融發展日新月異，新型金融機構、新的金融產品、新的金融服務、新的金融業務不斷涌現，基層人民銀行維護區域金融穩定面臨新的任務和挑戰，現存法律制度難以全面覆蓋新的業務領域，難以涵蓋人民銀行履職的各個方面。小額貸款公司、民間借貸、擔保公司、典當行、政府融資平臺等影子銀行發展快速，業務經營與銀行存貸款及其表外業務、民間融資相互交叉滲透，影子銀行體系對實體經濟和正規金融體系的影響日益加深。按現行的法律制度，人民銀行難以有效監測、評估影子銀行體系的風險狀況，不可直接干預非銀行業金融機構有可能影響轄區金融穩定的行為，不能直接參與非銀行業金融機構的風險處置。二是對有風險苗頭和隱患的銀行業金融機構缺乏及時有效風險處置手段。對因突發事件引起的個體金融機構危機，特別是地方法人金融機構支付風險或支付危機，基層人民銀行缺乏及時有效的救助手段，動用存款準備金和發放金融穩定再貸款條件嚴格，基層人民銀行也沒有審批權限，而且都是事后行為，救助的時效性明顯滯后。邊疆民族地區金融市場發育程度低，地方法人金融機構通過市場融資解決支付風險的能力較弱，目前基層人民銀行應對非經營性突發事件引起的銀行業金融機構支付風險或支付危機的手段有限，防止支付風險轉為存款擠兌事件等支付危機難。僅靠基層央行強烈的金融穩定意識和主動作為的社會責任感組織協調開展工作，會有一定成效，但長期下去必將難以為繼。

（五）征信管理工作缺乏必要的法律法規依據

多年來基層央行在推動轄內信用體系建設工作中，最糾結、最困難的就是無法可依問題。目前，由于缺乏必要的制度和法律依據，基層央行推動信用體系建設主要靠各級黨委政府的重視支持，靠人民銀行的責任心、主動性和協調推動水平，推動過程步履維艱，花費大量的人力、物力和財力，要持續和拓展信用體系建設壓力較大。

（六）征信知識宣傳無專用經費支撐

目前，基層央行日常開展征信知識宣傳無專用經費支撐，特別是農村信用體系建設過程中，在農戶信用信息管理系統網絡建設、設備購置、農戶信用信息采取、錄入系統等各個環節都需要大量經費支撐，目前各級人行只能積極向當地政府請示匯報，懇請當地政府給予一定資金支持以及涉農機構、單位的共同投入，但邊疆少數民族地區，經濟欠發達，財力薄弱，籌集信用體系建設相關費用困難較多，顯得心有余而力不足。

（七）與周邊國家的銀行間結算渠道不順暢

一是西雙版納轄內商業銀行與緬方商業銀行間尚未建立有效的銀行結算渠道，限制了人民幣跨境流動和企業的支付結算。目前，西雙版納州對外貿易快速發展造成大量人民幣現鈔在邊境地區流通和在境外滯留，不僅給進出口企業帶來許多風險，對人民幣跨境流通監測工作也增添了諸多困難。二是中老銀行結算渠道雖已搭建，但通而不暢問題尚需各部門通力合作解決。為了促進中國、老撾邊境貿易結算便利化，中國農業銀行云南省分行與老撾發展銀行雙方執行機構分別于2009年6月8日、12日互開了人民幣、美元清算賬戶。但2009年至2011年末，雙方銀行通過中老邊貿網銀僅辦理跨境業務人民幣金額771.61萬元，其中:匯入29筆，金額為36.61萬元，匯出5筆，金額為735萬元。從實際的操作中出現了一系列的問題：老撾銀行采用的邊貿網銀為中方銀行的模式，相關業務人員在操作上不熟練，加上語言交流上的障礙，業務方面時有問題發生；頭寸問題沒有得到解決，根據協議規定，雙方應在清算賬戶內保持足夠頭寸，據估算需人民幣200萬元以上才能滿足業務需要，截至2011年12月底，老撾發展銀行在農行勐臘磨憨支行的人民幣賬戶余額僅為9208.19元；人民幣在老撾不能自由兌換，境外老撾發展銀行人民幣現鈔存量有限；雙重收費原因，在老撾的境外企業也不愿意選擇，通過網銀匯款，中方銀行的跨境匯入款手續費按異地卡收5‰，最高收取人民幣30元，同時老撾銀行也收手續費，單筆人民幣50元，中方企業從境內匯款到老撾，如一筆匯款金額為人民幣5萬元，老撾銀行收取的手續費為人民幣1000元，且取款需分批進行。

（八）人民幣出入境攜帶限額不能滿足邊境地區正常經濟往來結算需要

隨著我國綜合國力增強，人民幣以其幣值穩定，深受周邊國家喜愛，人民幣在老撾豐沙里、南塔、烏多姆賽等北部三省可替代本幣流通，最遠深入到首都萬象；緬甸禪邦東部第四特區小勐拉，本國貨幣幾乎不作為流通及結算媒介。人民幣現鈔結算是西雙版納邊境資金跨境流通的主要方式，約90%邊境貿易使用人民幣結算。根據《中華人民共和國人民幣管理條例》（國務院令第280號）第三十條規定，中國公民出入境、外國人出入境攜帶人民幣實行限額管理制度，中國人民銀行公告[2004]第18號規定，中國公民出入境、外國人出入境每人每次攜帶的人民幣限額由原來的6000元調整為20000元，但雙邊企業間的貿易結算量僅單筆就幾十萬甚至上百萬元人民幣，20000元的限額無法滿足雙邊企業貿易的資金結算需求。

（九）中老雙方銀行間人民幣現鈔跨境調運問題尚未解決

一是人民幣與老撾基普現鈔不能及時有效地實現跨境調運，束縛了口岸銀行在中老邊境地區現鈔兌換的規模，阻礙了人民幣與基普的自由流動和資金清算。二是人民幣與老撾基普現鈔難以跨境調運加劇了口岸銀行兌換業務風險，由于基普匯率不穩定，口岸銀行時刻擔心因現鈔兌換而沉淀的基普現鈔產生貶值風險。根據《中華人民共和國國家貨幣出入境管理辦法》（國務院令第108號）第六條規定，違反國家規定運輸、攜帶、在郵件中夾帶國家貨幣出入境的，由國家有關部門依法處理；情節嚴重，構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。目前，中、老雙方銀行間人民幣現鈔的跨境調運無法可依，只能執行20000元人民幣的限額規定，嚴重影響了口岸銀行的資金清算，制約了業務發展。

（十）對外履職培訓較少，工作質量難以保證

近年來，基層央行對外履職任務不斷加重，隊伍素質亟待跟進。目前的培訓主要集中在對商業銀行的執法檢查培訓，主要是針對執法程序的合規和合法性方面培訓，而在日常的對外履職中的工作培訓較少，如：賬戶審批和行政許可管理方面的培訓基本未開展，在進行崗位輪換時基本上依靠對相關文件的學習以及科室人員的傳、幫、帶，這樣的培訓模式效率低，效果差，工作質量難以持續保證。

（十一）案件協查難度大，有效打擊邊境地區違法犯罪活動有困難

近年來，反洗錢和支付結算工作加強了對案件協查的管理，支付結算屏蔽了地市中支人民幣結算賬戶管理系統的查詢功能，反洗錢方面也僅能針對涉嫌洗錢案件進行協查，且需上級行審批授權后方能進行協查，這樣就導致了案件協查所需時間較長，難以有效打擊邊境地區涉毒、私彩、銀行卡詐騙等犯罪活動，一定程度上影響了當地人民銀行履行社會反腐的功能和一般協查效率的提高。

（十二）法律條款寬泛，導致反洗錢行政處罰難度大

目前，中國人民銀行加強監管，不斷加大對金融機構的執法力度，在規范執法操作，杜絕法律風險的背景下，基層人行面臨著對檢查出的問題定性難的情況。如：《中華人民共和國反洗錢法》第三十二條“金融機構有下列行為之一的，由國務院反洗錢行政主管部門或者其授權的設區的市一級以上派出機構責令限期改正；情節嚴重的，處二十萬元以上五十萬元以下罰款，并對直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員，處一萬元以上五萬元以下罰款：……”該條款未對金融機構違規的具體情節輕重進行明確的解釋，“情節嚴重”要如何定性？是按照一定時段內，金融機構存在的違規問題的量的比例計算，還是按筆數來定性，這個比例或筆數應當是多少，都沒有明確的說明，導致基層人民銀行反洗錢行政處罰自由裁量權過大且往往顧慮訴訟風險而掌握偏松。

（十三）履行金融業信息安全協調指導職責難度大

目前，需要基層人民銀行開展的相關金融業信息安全協調指導職責較多，如：金融業信息安全調查、第三方支付機構信息安全檢查、銀行卡發卡技術審核及推廣、信息安全綜合評價、接入金融城域網審核、金融機構信息管理及其相關信息安全協調機制的建立等，而在具體實踐中我們發現對基層人民銀行履行金融業信息化指導協調職責的界定過于籠統，職責邊界還不夠明確，缺乏便于操作的管理辦法和實施細則，對基層員工的培訓不足，基層人民銀行在履行職責過程中隨意性增加，履職差異性較大，履職的權威性不夠，許多工作需要進行大量的協調，一些工作還必須取得政府的大力支持才能得以推進。

二、加強和改進基層央行對外履職的建議

一是建議修訂《中國人民銀行法》、修訂完善《人民幣利率管理規定》，賦予人民銀行對金融機構違反人民銀行利率管理規定行為的行政處罰權。

二是建議修訂《金融機構存款準備金管理辦法》，以統一規定存款準備金管理的總體原則，繳存范圍、考核辦法、處罰規定等；明確定義金融機構遲繳、漏繳、少繳、故意轉移繳存款等違反存款準備金管理制定行為，并分別情況予以處罰；進一步明確財政性繳存款范圍和各機構應繳存的對應會計科目，明確金融機構違反財政性繳存款的處罰依據、適用法律條款；擴大存款準備金構成及繳存款范圍，建議將金融機構流動性強、安全級別較高的證券類資產、保證金存款等納入存款準備金繳納范圍之中，以減少人民銀行的調控難度；統一繳存標準，按資金性質來判斷是否繳存，而不是僅限于會計科目；強化監督手段，定期進行現場監管，嚴肅存款準備金制度。

三是建議加快修訂完善《中國人民銀行對農村信用合作貸款管理辦法》，建議對發放支農再貸款條件中對借款人的涉農貸款比例、支農服務功能和效果、內部管理、資產質量、財務經營狀況等要求進一步具體化；特別是，對新設村鎮銀行的支農再貸款發放條件、貸款限額、貸款風險管理等要求進一步明確和細化。

四是建議加快修訂完善《中國人民銀行法》，拓寬人民銀行履行維護金融穩定的工作領域，增加人民銀行監測、評估、預警和處置區域金融風險的手段，為基層人民銀行更加依法有效履行維護區域金融穩定職責創造法律制度、提供法律依據。

五是建議根據人民銀行履職和轉型需要，盡快出臺《征信管理條例》等法律法規。

六是建議每年由總行協調財政給予部分業務專項資金（特別是開展信用體系建設，履行社會責任的專項業務），逐級下撥，或明確規定，各級政府或財政對于基層人民銀行開展某項專項業務時給予一定資金保證。

七是建議對已建立雙方銀行間結算合作關系的，應引導和支持雙邊銀行進一步加深合作，人總行、海關總署盡快制定口岸銀行調運本外幣現鈔進出入境管理辦法，確定人民幣跨境運送資質，方便其根據自身能力及實際需要組織現鈔跨境調運，解決當前在邊貿結算中銀行現鈔跨境調運難的實際問題。

八是建議提高人民幣出入境攜帶限額，并進行分類限制。建議20萬元以下額度人民幣現金可以自由攜帶出入境，依據《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》第九條第一款規定，單日現金交易在20萬元以上的，才納入反洗錢監測范圍，因此，20萬元以下現金自由出入境并不和反洗錢法規相抵觸；建議20萬元以上至50萬元的現金出入境由海關進行審查、登記、備案，海關是反洗錢聯席會議的成員，負有一定的反洗錢義務；建議50萬元以上人民幣現金出入境由人民銀行進行投資和貿易真實性審查的基礎上，發放給企業現金攜帶證，海關憑證放行，一是由人總行制定企業現金攜帶證管理辦法，二是人總行依照歸屬地的原則，將貿易、投資審查職責及現金攜帶證發放職責下放給各級人民銀行。

九是建議建立健全全方位人民幣跨境回流機制。人民幣在周邊國家的廣泛流通是經濟貿易基礎上的自發流動并隨經濟社會一體化程度不斷加深而擴大和深入的過程，是次區域各國人民自愿選擇的結果，形成的影響也是雙方或多方的。因此，建立健全全方位人民幣跨境回流機制勢在必行，這也是推動云南與東盟一般貿易人民幣結算試點、推動人民幣區域化和國際化的需要。邊境一線基層人民銀行因公出境人員審批權限也需要作必要的松動和下放。

十是建議采用多種方式增加對外履職人員的培訓。建議通過網絡和現場培訓的方式對人民幣銀行接受賬戶管理、反洗錢等對外履職業務進行多方面的培訓，培訓的內容要多元化，不僅包含法律法規的培訓，還可進行一些管理經驗的交流和指導。

十一是建議結合邊境形勢，在合法的前提下，適當放寬邊境地區案件協查的權限。近年來，邊境地區禁毒形勢的日益嚴峻，各類涉毒案件不斷上升，公安邊防不斷加大打擊力度，希望在案件協查上人民銀行給予大力支持，有效切斷毒品犯罪的資金鏈，但目前基層人民銀行無相關的數據信息庫支持，無法查詢相關涉案人員賬戶信息。建議總行在手續合法、登記詳實、控制嚴密的前提下對反洗錢查詢開放人民幣銀行結算賬戶查詢功能的權限適當下放，增強基層央行反腐功能，提高案件協查效率，有效打擊邊境地區涉毒違法犯罪活動。

十二是建議細化反洗錢罰則，對金融機構反洗錢違規的情節輕重建立統一的標準。建議總行制定相關的法規，進一步細化反洗錢罰則，明確“情節嚴重”的定性，建立一個完善的指標體系，統一反洗錢行政處罰罰款的標準，便于規范操作，避免基層人民銀行行政處罰力度過重帶來的法律風險。

十三是建議總行爭取在制度層面進一步明確界定金融業信息化指導協調的范圍及要求，在操作細則層面進一步細化，盡快出臺《金融業信息安全調查管理操作細則》、《金融機構信息考核管理辦法》、《銀行卡推廣管理辦法》等一系列操作細則，爭取把信息安全檢查列入綜合執法項目的范疇，同時加強對基層員工的培訓以避免不當的對外履職對人民銀行形象造成損害；同時，建議總行在建立金融業信息安全協調機制、銀行卡推廣領導小組等諸多方面能統籌考慮全系統的需求，取得的成果盡可能采取政府發文或相關單位聯合發文的方式進行，以減少基層人民銀行大量重復的協調工作。