縣域扶貧開發(fā)實踐及對策

劉文濤

【摘要】貴州省2007年在印江縣啟動“縣為單位、整合資金、整鄉(xiāng)推進、連片開發(fā)”的扶貧開發(fā)試點，初顯成效。通過創(chuàng)新模式、整合資源、集中投入、連片開發(fā)，貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件得到改善，社會公益事業(yè)得到發(fā)展，群眾觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，綜合素質(zhì)得到提高，特色產(chǎn)業(yè)集中連片，群眾增收門路拓寬。我國縣域扶貧開發(fā)可以此為借鑒。

【關鍵詞】縣域扶貧開發(fā)集中投入連片開發(fā)

貴州省2007年在印江縣啟動“縣為單位、整合資金、整鄉(xiāng)推進、連片開發(fā)”的扶貧開發(fā)試點，2010年試點已擴大到10個縣。下面就以印江縣試點為例試以分析探討貴州省扶貧開發(fā)的實踐思路。

主要做法

依據(jù)現(xiàn)狀，制定規(guī)劃，明確目標任務。試點區(qū)杉樹鄉(xiāng)為印江縣貧困程度最深和貧困面最集中的區(qū)域，試點項目立足這一現(xiàn)實，按照“基礎設施帶產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)建設促增收”的原則，把以交通、水利為重點的基礎設施建設，以教育、衛(wèi)生為主的社會事業(yè)建設和以農(nóng)村能源、村容村貌整治為主的鄉(xiāng)村文明建設擺在重要位置，以產(chǎn)業(yè)化扶貧為核心，大力發(fā)展“畜—沼—茶（果、糧、菜）”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟，保證試點區(qū)群眾發(fā)展有載體、增收有依托、扶貧有成效，增強了群眾增收致富的“造血”功能。

整合資金，集中投入，確保規(guī)模效應。以縣為單位進行資金項目統(tǒng)籌，嚴格按照統(tǒng)一組織領導、統(tǒng)一規(guī)劃設計、統(tǒng)一申報入庫、統(tǒng)一分配使用、統(tǒng)一組織實施“五個統(tǒng)一”要求，采取“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、各負其責、各記其功”的方法，整合全縣支農(nóng)資金，集中投入到試點項目區(qū)，以國家扶貧項目資金950萬元為引子，實行資金優(yōu)化組合，合理分配，落實部門責任，加強溝通協(xié)作。兩年來，整合投入資金6443.9萬元，實施203個項目，覆蓋了杉樹鄉(xiāng)14個村137個村民組4104戶17177人。

健全制度，規(guī)范管理，確保資金安全。為把各部門支農(nóng)資金整合到位，縣成立了由縣長任組長，發(fā)改、財政、監(jiān)察、審計、扶貧等相關部門主要領導為成員的資金整合工作領導小組，負責整合工作的領導和協(xié)調(diào)。為確保資金安全和有效使用，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題。制定了試點項目資金管理辦法，對整合的資金實行報賬制管理，做到專人管理、專賬核算、?？顚Ｓ?。根據(jù)工程進度，經(jīng)試點工程指揮部同意后按程序報賬撥款，提高對資金使用的約束力，最大限度發(fā)揮資金效益，使每個項工程都成為陽光工程、廉政工程和安全工程。

發(fā)動群眾，烘托氛圍，掀起創(chuàng)業(yè)高潮。印江縣、鄉(xiāng)抽調(diào)150余人組成14個工作組進駐各試點村，深入發(fā)動廣大群眾參與試點項目建設。認真落實黨建工作“雙諾雙評”制度，建立健全試點項目建設責任制，充分發(fā)揮黨組織和黨員在項目實施中的戰(zhàn)斗堡壘作用和先鋒模范作用。一些農(nóng)村能人黨員在項目實施過程中變成產(chǎn)業(yè)發(fā)展大戶，不少產(chǎn)業(yè)發(fā)展大戶則發(fā)展成為黨員，為推進試點工作如期順利完成提供了有力的組織保證。

扶貧成效

經(jīng)過兩年的試點，扶貧效果明顯，整體效益突顯。

生產(chǎn)生活條件得到改善。新建公路13條108公里、通村油路26公里，硬化11個村便道28.36公里，有效解決了1.3萬余群眾出行難、運輸難問題；新建小水窖1458口4.37萬立方，建設灌渠5.5公里，基本解決了1.28萬人飲水安全問題，有效解決了4500畝茶果園的澆灌和3800畝農(nóng)田灌溉問題。

社會公益事業(yè)得到發(fā)展。新建小學6所，改造維修小學7所，4500名學生的學習條件得到了較大改善；新建村級衛(wèi)生室10個，配套了相應的醫(yī)療設備，安排了有資質(zhì)的醫(yī)生，較好地解決了7000多人就近看病難的問題；新建鄉(xiāng)文化站，村村建立了“農(nóng)家書屋”，完成了廣播電視村村通工程，新增電視接收器960臺，農(nóng)戶電視覆蓋率達90%以上；聯(lián)戶路硬化28.36公里。通過大量社會事業(yè)的建設，試點區(qū)就學、就醫(yī)、居住條件得到明顯改善，廣大群眾的文化生活日益豐富，增強了群眾發(fā)展生產(chǎn)的信心。

群眾觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，綜合素質(zhì)得到提高。針對試點區(qū)農(nóng)民科技文化素質(zhì)總體偏低，農(nóng)產(chǎn)品精深加工和外向型農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)村市場和農(nóng)業(yè)服務體系建設薄弱，貧困地區(qū)的自我積累和自我發(fā)展能力不強的實際，堅持將提高群眾自我發(fā)展能力作為重要任務，切實加強農(nóng)業(yè)技術培訓與推廣，抓好農(nóng)業(yè)科技培訓。

特色產(chǎn)業(yè)集中連片，群眾增收門路拓寬。在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的前提下，以畜禽、茶葉、經(jīng)果林為重點的農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)初具雛形。新建及改造標準圈舍3949間，引進二元母豬2199頭，實現(xiàn)戶均出欄生豬2.5頭，飼養(yǎng)萊茵鵝91004只，養(yǎng)鵝戶戶均出欄商品鵝45羽；引導和扶持農(nóng)戶種植茶葉7596畝，實現(xiàn)人均茶園面積0.53畝；種植經(jīng)果林4157畝，實現(xiàn)人均經(jīng)果林面積0.25畝；圍繞新農(nóng)村建設要求，建設沼氣池568口，初步形成“畜—沼—茶（果）”循環(huán)經(jīng)濟農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。

存在的問題和對策

存在的問題。第一，如何全面推廣試點的問題。一是是否具備全面推開的能力。新階段扶貧開發(fā)以來，貴州省貧困地區(qū)貧窮落后面貌發(fā)生了深刻的變化。但貧困面大、貧困程度深的狀況仍沒有得到根本的改變。全省貧困人口呈“大分散、小集中”的分布狀態(tài)，如何推動，是個大課題。二是如何統(tǒng)一思想。2010年試點縣已擴大到10個縣，從這些試點縣看，一方面各地的認識水平和領導重視程度存在明顯差異，少數(shù)地方對開展整體推進工作的重要性和必要性認識不足，重視不夠，辦法不多，措施不力，組織領導不到位，工作不夠深入扎實，行動緩慢。

第二，資金籌集困難。一是部分單位沒有項目資金，要協(xié)調(diào)和落實自身的幫扶資金有困難。二是部分管理部門雖有資金，但資金管理有其自身的制度，劃撥程序復雜，落實幫扶資金困難。三是貧困縣企業(yè)少、規(guī)模小、效益差，企業(yè)幫扶資金籌集難度大。四是困難群眾籌資難度大。按照“缺什么補什么”的原則，越是貧困的農(nóng)戶需要建設的項目越多，在國家補助的基礎上，需要群眾個人自籌的資金也就相對較多，自籌資金的困難相對較大，需要與可能的矛盾突出。

第三，出現(xiàn)一頭緊一頭松的問題。印江縣2007、2008年試點期間，資金、項目等整合效果良好，可2009年以后，扶貧資金逐年增加，其他支農(nóng)資金也逐年增加，可納入整合推進連片開發(fā)的明顯減少。這就出現(xiàn)試點期熱、常規(guī)期冷等整體推進扶貧工作階段性而非可持續(xù)的問題。

第四，瞄準對象問題。這個問題一直困擾著扶貧政策的制定和實施。整合推進連片開發(fā)對于推進該區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展，無疑是作用不小，但扶貧還有其特殊要求和任務。連片開發(fā)，共同致富，當然好，但資源是有限的，我們?nèi)绾渭杏邢薜馁Y源幫助農(nóng)民。如果沒有特殊的政策，那扶貧有何意義？常規(guī)的經(jīng)濟增長和社會發(fā)展措施就可以了。如何瞄準扶貧對象是我們必須盡快要解決的問題。

對策措施。第一，推進農(nóng)村最低生活保障和扶貧開發(fā)兩項制度的有效銜接。2009年中央一號文件明確要求“制定農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)有效銜接辦法”。實現(xiàn)“兩項制度”有效銜接，是黨中央對扶貧工作的重要部署，是完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系的內(nèi)在需求，是實行新的扶貧標準后對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策的前提和基礎。

第二，創(chuàng)新扶貧模式，調(diào)動社會力量參與扶貧開發(fā)。按照“政府引導，社會參與，自力更生”的原則，統(tǒng)一規(guī)劃，分步實施，在政府積極投入的基礎上，廣泛動員引導各種社會團體、民間組織，企業(yè)家、個體戶、港澳臺同胞、海外華人華僑，國際慈善機構(gòu)等非政府組織，在充分自愿的基礎上，通過多種形式，積極參與扶貧開發(fā)。在全社會營造人人都樂于扶貧行善的良好氛圍，充分調(diào)動貧困農(nóng)民參加扶貧開發(fā)的積極性。

第三，建立健全制度，規(guī)范項目和資金管理。一是在整合資金管理過程中，針對各級各部門財務人員素質(zhì)參差不齊等問題，加強培訓工作，有效提高財會人員的業(yè)務技能。二是規(guī)范縣級報賬制。針對整合的資金歸屬各部門管理使用的問題，通過統(tǒng)一撥付渠道、統(tǒng)一預算定額、統(tǒng)一賬務票據(jù)、統(tǒng)一報賬程序、統(tǒng)一會計核算等“五個統(tǒng)一”的方式規(guī)范報賬流程，確保各類資金使用安全有效。三是實行統(tǒng)一的工程監(jiān)理制。針對項目申報審批由各部門實施的問題，縣通過統(tǒng)一招投標的方式，擇優(yōu)選定專業(yè)監(jiān)理單位，對全縣項目工程實施監(jiān)理。建立監(jiān)理費報賬專戶，對監(jiān)理費實行?？顚Ｓ?，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一報賬。四是健全項目資金監(jiān)督檢查的執(zhí)行機制。目前支農(nóng)資金管理的各種規(guī)章制度的框架基本成形，但監(jiān)督檢查工作還存在不少問題。因此，首先每年要開展項目、資金管理中期檢查。其次是項目竣工后，在各縣自查自驗的基礎上，由省組織技術和財務等相關人員開展驗收。采取重點檢查和專項檢查相結(jié)合的辦法，深入項目實地驗證工程質(zhì)量和資金使用情況，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。再就是實行嚴格的公示、公告制，讓群眾、媒體參與監(jiān)督。公示公告要公開化、常態(tài)化且保證真實性。（作者為貴州財經(jīng)學院教授；本文系貴州省軟科學研究項目成果，合同編號：黔科合體R字[2010]LKC2012號）