商品房預售中的消費者權益保護問題

郭丹云

【摘要】我國商品房預售制度滯后且不完善，預售商品房市場極不規范，非法預售、面積糾紛和信貸信息不對稱等現象普遍發生，致使消費者權益受到嚴重侵害。建議完善法律制度；加重開發商的責任承擔，建立自行申報非法預售所得款制度；明確面積測量失誤的開發商連帶責任；加強房貸中的銀行信息披露義務。

【關鍵詞】消費者權益非法預售公攤面積監管法律保護

商品房預售，是指房地產開發企業將“正在建設中的商品房”①銷售給買受人，同時由買受人支付定金或價款的行為。《中華人民共和國城市房地產管理法》、《城市商品房預售管理辦法》和《物權法》共同構成了我國商品房預售的基礎性法律。但由于制度還不夠完善，遠期交易方式誘發了開發商的道德風險和建設風險，出現一系列質量糾紛、面積縮水、規劃變更、虛假宣傳、合同無效和延期交房等風險，使消費者權益遭受嚴重侵害。

關于開發商非法預售責任承擔的法律問題

我國《城市房地產管理法》和《城市房地產開發經營管理條例》，針對非法預售都做了相關規定：對擅自預售商品房的開發商，由縣級以上人民政府的房地產管理部門，依據法律追究其行政法律責任。采取行政處罰的種類為責令停止預售活動、沒收違法所得和罰款。但必須強調的是，違法所得，僅指開發商從事非法預售活動獲得的利益，另外，罰款的數額只是限定在已收取預付款的1％以下，且行政處罰機關必須在法定幅度內決定罰款的數額，不得超越限度。由于開發商承擔非法預售責任較輕，非法預售者寧愿被罰1%，也不肯遵守當初的價格約定；寧愿違背誠信侵害消費者權益，違背法律非法預售，以追逐更大利益。

建議增加開發商的法律責任，建立自行申報非法預售所得款項制度。首先，加大開發商非法預售行為的法律責任，提高罰款數額的比例。消費者權是基于契約的一種權利安排，但由于房地產的壟斷性來自于土地供給的稀缺性和空間的固定性兩方面，消費者（買受人）與經營者（開發商）的地位形式上平等，而實質的不平等在房地產預售市場上尤為凸顯。消費者在市場結構上的弱勢地位，尤其對房價飆升的恐懼，使其不得不購買證照不全的非法房地產項目。其次，加強政府規制力度，建立非法預售自行申報所得款項制度。同時，要求開發商在規定期限內，自行申報違法收取預售款實際數額并加以監管，一旦查出不如實申報者，將采取嚴厲措施，可采取不予繼續辦理或受理相關審批手續的方式。值得一提的是，最初認購價格的確認標準，將是解決矛盾糾紛保護消費者權益的關鍵。

關于建筑面積糾紛的法律問題

在房地產糾紛中涉及建筑面積的問題較多，公攤面積則是其焦點。開發商的欺詐行為主要體現為調高公攤系數，增加每戶的公攤面積或將測量面積人為加大等。目前我國尚無法律對公攤面積加以約束，其主要是根據2000年8月1日開始實施的中華人民共和國國家標準《房產測量規范》執行。雖然北京、福建等直轄市、省份已推出商品房套內建筑面積計價銷售辦法，但不具有普遍意義。另外，“商品房銷售按套內建筑面積出售實行后，并沒有解決開發商與購房者之間因面積產生的糾紛，其實商品按什么計價并不是關鍵，真正關鍵的問題是產生糾紛時如何確定標準以及產生糾紛時必須有明確的處理方式。”②雖然《關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》規定了建筑面積誤差的處理原則，但是，關于業主是否可以選擇測量單位，開發商是否承擔連帶測量過失責任，面積測量報告應否附圖等系列問題，該解釋都沒有明確規定。

建議明確開發商面積測量失誤的責任承擔，以保護消費者權益。如前所述，消費者權是基于契約的一種權利安排，但由于房地產的壟斷性來自于土地供給的稀缺性和空間的固定性兩方面，消費者（買受人）與經營者（開發商）的地位形式上似乎平等，而實質的不平等在房地產預售市場上尤為凸顯。在法律未能有效保護弱勢消費者的情形下，公權力的介入和規制監管也沒能及時加強。根據筆者所在的課題組調查：政府相關主管部門網站雖有公示，但缺少公攤面積計算規則標準和圖示公示，缺少各構成分項的數據。正如金澤良雄所言“在當前現實經濟社會中，消費者與其對手之間在交易中之關系，實質上，通常并不是平等的關系。消費者雖基本上也許是‘王爺，但在現實上，可以說，是一個‘弱者。這一認識還正在不斷提高。因此，為了作為‘弱者的消費者，作為社會法的要求，便產生了必須確保相對于市民法上形式平等而言的實質平等的要求。”③筆者認為，法律體系的發展要及時適應社會發展的變化，要保護市場弱勢一方。在面積測量方面開發商能夠設定陷阱，其關鍵在于開發商可以不承擔連帶責任，能夠由此推卸責任。因此，只有明確開發商連帶責任，才能有效遏制開發商的欺詐行為。

關于房貸監管立法對消費者保護缺失的法律問題

依據我國《消費者權益保護法》，消費者是指那些為了生活消費而需要購買、使用商品或接受服務的人。一般認為消費者應為“自然人”④。而美國法的表述更加具體，消費者是指為了滿足個人和家庭需要而“取得和使用貸款、購買動產、不動產和各類服務的個人。”⑤可見，商品房預售中的消費者，同時兼有金融消費者角色。在金融市場上消費者與經營者地位的不平等表現更為突出，由于金融商品的無形性、專業性、高風險性，使得金融消費者在交易中處于嚴重的信息不對稱的弱勢狀態。因此，商業銀行的宣傳、勸誘等行為往往左右了消費者的判斷。

在房地產預售貸款問題中，消費者利益受損主要體現三點：一是在還款方式上，商業銀行直接推薦“等額本息”，少有提及“等額本金”還款法，以期獲得巨額利息差；二是不解釋貸款利率的浮動性，使消費者被誤導認知為固定利率的貸款；三是消費者不僅要支付設定抵押住房的評估費，還被強制購買“受益人”為銀行的房屋保險，甚至缺少告知。面對繁多的格式條款，消費者（借款方）無暇也無能力去看明白，“對于許多借款人來說，閱讀個人住房貸款合同就像破譯象形文字一樣。”⑥金融機構利用格式條款轉嫁風險，而消費者沒有任何選擇的余地，要么接受，要么不能貸款。于是，在住房貸款信息不對稱的前提下，侵害消費者權益，加大消費者風險，出現金融市場的掠奪和欺詐。一旦風險出現，則是“殺死全體居民，留下了一幢幢住房。”⑦

建議進一步加強房貸中的銀行信息披露義務，以保護消費者權益。“在過去30年中，世界各國政府對金融業的監管日趨松散，”⑧我國金融消費者保護的法律基礎是《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理辦法》等，而個人住房貸款主要由中國人民銀行頒布的《政策性住房信貸業務管理暫行規定》、《商業銀行自營住房貸款管理暫行辦法》、《個人住房擔保貸款管理試行辦法》及系列的《通知》來調整。上述法規所規范的是金融機構及市場穩定運行的秩序，但對于金融消費者保護方面只是原則性規定，“消費者權益保護的目標不明確，操作性不強。”⑨由于房屋貸款金融市場的信息高度不對稱，這就要求法律做出相應調整，調整為“不是平等地對待一切人，而是向保護弱者、愚者的方向大大地前進了”⑩的法，對消費者（借款人）做應有的傾斜。

筆者認為，保護消費者（借款人）利益受損的關鍵，是解決房屋貸款金融市場的信息高度不對稱問題，是解決商業銀行的告知義務承擔。商業銀行必須將貸款合同的重要信息以恰當的方式，也就是說以一個正常的理性人能夠理解的方式，明確地告知消費者（借款人），同時，并就貸款的欺詐和虛假陳述行為規定明確的法律責任。另外，以立法強制商業銀行披露貸款的實際成本、明確禁止貸款人收取不當超額費用、明確規定貸款人在應當根據借款人的還款能力水平上提供貸款，而不是其被設定抵押的住房作為貸款的主要條件。

綜上，我國商品房預售制度滯后且不完善，遠期交易方式誘發了開發商的道德風險和建設風險，所以，加大非法預售中開發商的責任承擔，建立自行申報非法預售所得款項制度，明確面積測量失誤的開發商連帶責任，建立加強房貸中的銀行信息披露義務，才能更好地保護房地產預售市場中消費者的權益。（作者為河北聯合大學副教授；本文系2009年度河北省社會科學基金項目，批準號：HB09BFX007）

注釋

①房紹坤：《房地產法》，北京大學出版社，2008年，第141頁。

②秦兵：《204購房合同》，北京：法律出版社，2004年，第209頁。

③［日］金澤良雄：《經濟法概論》，滿達人譯，北京：中國法制出版社，2005年，第61頁。

④張嚴方：《消費者保護法研究》，北京：法律出版社，2003年，第119頁。

⑤張為華：《美國消費者保護法》，北京：中國法制出版社，2000年，第1頁。

⑥Bob Tedeschi.Simplification: A Complex Job, N.Y.Times, July 6, 2007.

⑦Mara Der Hovanesian, Nightmare Mortgage, Business Week, Sept.11, 2006, 70.

⑧Martin Wolf,The rescue of Bear Stearns Marks Liberalizations Limit, Financial Times,March 25, 2008.

⑨吳弘，徐振：“金融法消費者保護的法理探析”，《經濟法學、勞動法學（中國人民大學書報資料中心）》，2010年2月2日。

⑩［日］星野英一：《私法中的人》，王闖譯，北京：中國法制出版社，2004年，第50頁。