閔行誕生人大首例預(yù)算草案修正案

高亮亮

1月7日下午兩點(diǎn)，參加閔行區(qū)五屆人大一次會(huì)議的代表們，用表決的方式通過了一件預(yù)算草案修正案。這看似簡(jiǎn)單的表決，卻必將被人大改革的歷史所銘記——閔行區(qū)首例預(yù)算草案修正案由此誕生。人大代表監(jiān)督政府預(yù)算的權(quán)利真正從理論變?yōu)榫唧w而鮮活的實(shí)踐。

“這可能是中華人民共和國(guó)人大制度的歷史上第一個(gè)預(yù)算修正案，人大代表代表人民、監(jiān)督政府的權(quán)利在這一刻得到了充分體現(xiàn)。”閔行區(qū)委書記孫潮如此高度評(píng)價(jià)。

能誕生預(yù)算草案修正案，離不開一套完整的制度。2008年，區(qū)人大常委會(huì)制定《閔行區(qū)人民代表大會(huì)關(guān)于預(yù)算草案修正案的試行辦法》，規(guī)定代表十人以上聯(lián)名可提出修正案，必須在花錢總數(shù)不變的情況下做“加減法”。修正案由大會(huì)主席團(tuán)審查并決定是否列入大會(huì)議程。全體代表大會(huì)表決通過后，政府再據(jù)此修改預(yù)算支出計(jì)劃。

2010年和2011年人代會(huì)期間，江川代表團(tuán)的部分代表根據(jù)該辦法，提出過預(yù)算修正案，但最終沒能正式立案。

在區(qū)人大常委會(huì)的相關(guān)負(fù)責(zé)人看來，與閔行人大其他正在踐行的預(yù)算監(jiān)督改革相比，預(yù)算草案修正案制度顯然更具有改革的特性。此次獲通過的預(yù)算草案修正案由區(qū)人大代表錢天信領(lǐng)銜32名人大代表共同提交。該修正案提出削減2012年度閔行區(qū)黨政機(jī)關(guān)會(huì)議、課題、調(diào)研、評(píng)估、咨詢、培訓(xùn)等六項(xiàng)預(yù)算開支，以2011年為基數(shù)，將2012年六項(xiàng)費(fèi)用的總削減幅度定在5%；而調(diào)減下來的資金，建議向民生項(xiàng)目?jī)A斜。

作為專業(yè)機(jī)構(gòu)，財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)對(duì)此的審查意見為：“削減行政開支符合區(qū)委有關(guān)文件精神，根據(jù)財(cái)政部門的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年上述六項(xiàng)費(fèi)用在2011年的基礎(chǔ)上已下降2.8%，建議繼續(xù)加大削減力度，總削減幅度達(dá)到5%。”

在被問及提交該項(xiàng)修正案的理由時(shí)，錢天信說：“我們多位人大代表對(duì)財(cái)政報(bào)表進(jìn)行過認(rèn)真審閱，還在有關(guān)鎮(zhèn)、街道做過調(diào)研，大家得到的共同結(jié)論就是我區(qū)的會(huì)議、課題、培訓(xùn)、調(diào)研、評(píng)估、咨詢，這六項(xiàng)預(yù)算總經(jīng)費(fèi)總量較大，有削減的空間，財(cái)政的錢應(yīng)該更多地向民生傾斜。”他同時(shí)表示，提出預(yù)算修正案的最終目的在于監(jiān)督政府更科學(xué)地用好每一分公共財(cái)政資金。

人大監(jiān)督貫穿預(yù)算全過程

其實(shí)，預(yù)算草案修正案制度的誕生并不“孤立”。在閔行，已建立起一套以人大為主導(dǎo)的、程序化的、有公眾參與的公共預(yù)算審查制度。

區(qū)政府會(huì)主動(dòng)邀請(qǐng)人大提前參與預(yù)算編制過程，包括每年年初舉行的財(cái)政預(yù)算編制動(dòng)員會(huì)，之后的預(yù)評(píng)估項(xiàng)目的論證會(huì)，就連部門預(yù)算的立項(xiàng)會(huì)議也要請(qǐng)人大派代表到場(chǎng)。這些邀請(qǐng)決非走走過場(chǎng)，而是實(shí)實(shí)在在讓預(yù)算的全過程主動(dòng)接受人大的監(jiān)督。

每年年末，由人大主持的預(yù)算聽證，也是一項(xiàng)具有開拓意義的探索創(chuàng)新之舉。就在一個(gè)月前，區(qū)人大常委會(huì)組織了兩場(chǎng)聽證會(huì)，對(duì)家庭醫(yī)生制度建設(shè)、公共自行車服務(wù)兩個(gè)預(yù)算金額超過2000萬元的財(cái)政項(xiàng)目，舉行公開聽證，百余名普通市民報(bào)名參加。

這場(chǎng)由人大代表、政府官員、專家學(xué)者和普通市民共同參與的聽證會(huì)，形成的聽證意見提交給了區(qū)人大常委會(huì)，作為常委會(huì)初審預(yù)算草案的重要依據(jù)，并最終形成常委會(huì)初審意見提交給區(qū)政府。在區(qū)五屆人大一次會(huì)議上，區(qū)人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算草案的初審意見以及兩份聽證結(jié)果報(bào)告都是大會(huì)參閱文件，代表們?nèi)耸忠环荨?/p>

人代會(huì)舉行期間，財(cái)政局派出工作人員分別到各個(gè)代表團(tuán)（組）聽取代表的意見，現(xiàn)場(chǎng)解答疑問。

大會(huì)還設(shè)置了財(cái)政預(yù)算專題詢問會(huì)——代表們現(xiàn)場(chǎng)“過問”職能部門怎么花錢。這一系列舉措的目的都是希望人大代表能更多地關(guān)注政府的“錢袋子”。

看得懂報(bào)表才提得出修正

要在人代會(huì)期間短短幾天時(shí)間內(nèi)，提出高質(zhì)量的預(yù)算草案修正案，充足的信息量顯然是前提。這涉及到政府預(yù)算草案詳表公開。

從2008年的人代會(huì)開始，閔行區(qū)政府向代表公開預(yù)算報(bào)表。經(jīng)過嘗試，目前形成了總預(yù)算表、部門預(yù)算表、項(xiàng)目明細(xì)表的三級(jí)報(bào)表制度，在表達(dá)方面則采用了大量柱狀圖、餅圖、表格以及說明文字，以期最大程度地便于代表理解。

而如何看懂這套報(bào)表，考驗(yàn)的則是代表們的履職能力。首個(gè)預(yù)算草案修正案的領(lǐng)銜提出者錢天信對(duì)此頗有經(jīng)驗(yàn)。他坦言：“對(duì)于我這樣的普通代表，看懂預(yù)算報(bào)表并不容易。我也是參加了多次專題培訓(xùn)加上幾年的人代會(huì)實(shí)踐，才算入了門。”

2010年的時(shí)候，錢天信從每個(gè)部門專項(xiàng)說明入手，發(fā)現(xiàn)組織部預(yù)算下有“公務(wù)員培訓(xùn)費(fèi)和體育費(fèi)”一項(xiàng)。他和幾個(gè)代表都覺得不妥，于是第一次提出預(yù)算草案修正案。雖然修正案沒列入大會(huì)表決，但組織部門對(duì)此進(jìn)行了認(rèn)真的解釋，原來這個(gè)費(fèi)用是財(cái)政項(xiàng)目本身就有的，過去放在公務(wù)員局里，現(xiàn)在改到組織部預(yù)算里，這才導(dǎo)致很“突兀”。

2011年，錢天信開始專注每個(gè)部門的預(yù)算表，用今年的和去年的做比較，看部門預(yù)算的漲跌。他發(fā)現(xiàn)不少部門“業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)”增長(zhǎng)明顯，有的甚至要增長(zhǎng)8千萬元。這是否合理？于是他提出了第二份預(yù)算草案修正案。后來經(jīng)審查，這里面主要是表述的問題，不少部門將為老百姓提供的“公共產(chǎn)品項(xiàng)目”混同于“業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)”。這份修正案同樣沒列入大會(huì)表決。

今年，錢天信又轉(zhuǎn)換視角，從削減“三公”經(jīng)費(fèi)入手。這既符合中央和市里的精神，也符合閔行區(qū)委的要求。盡管近幾年閔行區(qū)的“三公”經(jīng)費(fèi)支出一直在下降，像2012年預(yù)計(jì)在2011年的基礎(chǔ)上下降2.8%，但進(jìn)一步下降的空間應(yīng)該還有。他與幾個(gè)代表一起合作，把73個(gè)部門的會(huì)議、調(diào)研、培訓(xùn)等費(fèi)用累加一下，發(fā)現(xiàn)總量還是比較高。而在各鎮(zhèn)街道的調(diào)研走訪時(shí)，一些人提到“會(huì)多”，因此削減會(huì)議肯定有空間。他據(jù)此提出了自己的第三份預(yù)算草案修正案，終于順利通過審查與表決。

錢天信說，自己看預(yù)算的心得是關(guān)注公共財(cái)政的走向——應(yīng)該大量向民生傾斜，讓老百姓更多地受益于閔行的發(fā)展，但財(cái)政預(yù)算總量必須平衡，所以必須并、減政府支出中“比較虛的項(xiàng)目”。

從議事到議事和議財(cái)相結(jié)合

錢天信代表的經(jīng)歷，也從另一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)出預(yù)算草案修正案畢竟涉及財(cái)權(quán)，事關(guān)重大，其“出爐”的過程需慎之又慎。

像今年同時(shí)提交的還有一份“關(guān)于調(diào)整休閑觀光農(nóng)業(yè)旅游預(yù)算項(xiàng)目”的修正案。其指出區(qū)農(nóng)委對(duì)以餐飲、休閑、度假為主的商業(yè)性農(nóng)業(yè)旅游項(xiàng)目給予350萬元的財(cái)政直補(bǔ)，不符合公共財(cái)政的原則，建議減少至200萬元。

財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)對(duì)這一修正案進(jìn)行審查，結(jié)果是“發(fā)展特色農(nóng)業(yè)旅游并予以一定補(bǔ)貼符合國(guó)家、市的相關(guān)政策，我區(qū)應(yīng)支持，故不列入大會(huì)議程。”

區(qū)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委主任顧宏平表示，首個(gè)獲表決通過的預(yù)算草案修正案質(zhì)量的確較高，案由、案據(jù)很充分。提案人事先做過認(rèn)真調(diào)研，查閱全部預(yù)算信息，并比對(duì)了2011年政府此類行政活動(dòng)的支出，發(fā)現(xiàn)削減會(huì)議、課題、研究、培訓(xùn)、評(píng)估、咨詢這六方面經(jīng)費(fèi)有空間。

閔行這幾年的人代會(huì)，代表們對(duì)財(cái)政預(yù)算的審查時(shí)間和審議發(fā)言越來越多了。而在一次人代會(huì)上能收到兩個(gè)修正案，更是充分說明人大代表從議事到議事和議財(cái)相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，政府工作報(bào)告不再是人代會(huì)上唯一的焦點(diǎn)，閔行的人代會(huì)正在由單一程序性監(jiān)督變?yōu)槌绦蚺c實(shí)體監(jiān)督相統(tǒng)一。

顧宏平預(yù)計(jì)，這次預(yù)算修正案得以通過對(duì)政府部門也是個(gè)不小的觸動(dòng)：“這讓他們更深地認(rèn)識(shí)到：首先，編制預(yù)算要有民意基礎(chǔ)；其次，預(yù)算要符合公共財(cái)政的方向；再次，預(yù)算編制一定要更規(guī)范精準(zhǔn)。”