回應與超越：試論中國網絡外交戰略

闞道遠

內容提要 網絡外交是由信息技術革命催生的新型外交方式和途徑，在國際政治交往中發揮著日益顯著的作用。目前中國在網絡外交領域面臨諸多國際壓力與挑戰，同時，也存在創新意識不足、運行機制滯后和技術操作生疏等內在問題和局限。在信息時代，要大力構建和提升中國網絡外交戰略，通過更新思維、創新體制、開發技術不斷增強網絡外交的軟實力，積極倡導世界互聯網良性治理結構，為國家和平發展和整體外交工作注入活力和動力。

關鍵詞 中國 網絡外交 戰略 軟權力

所謂網絡外交，是指在信息時代，國際行為體為了維護和發展自己的利益，利用互聯網技術和網絡平臺而開展的對外交往、對外宣傳和外交參與等活動。一般認為，網絡外交興起于美國，在美國政府近年來的外交實踐中大行其道，近期則成為奧巴馬政府巧實力的重要組成部分，并且通過“網絡自由”戰略和“全民網絡外交”行動等一系列政策措施展現出來。網絡外交在國際關系中扮演日益重要和微妙的角色，甚至對部分國家和地區的政權更迭起到推波助瀾作用，成為不可忽視的技術手段、運作方式和政治工具。從理論研究層面看，國內對西方發達國家尤其是美國的網絡外交理念、策略和實施研究較為具體和深入，對中國網絡外交議題涉及不夠，討論較少，尤其缺乏整體性的戰略思考。同時，就實踐層面而言，中國的網絡外交正在起步、深化和拓展，亦存在諸多制約和局限。伴隨著信息技術的變革、中國的和平崛起和國際交往的密切，網絡外交勢必成為中國整體外交工作中不可或缺的環節和領域，如何回應國際壓力和挑戰，實現網絡外交戰略的超越，值得關注和思考。

一、網絡外交的國際壓力與挑戰

西方發達國家利用信息技術領域先發優勢，較早在國際關系領域開展網絡外交運作，形成了一整套較為成熟的網絡外交運行機制。相對而言，中國則處于網絡外交的起步階段，對西方的網絡外交攻勢回應和應付居多，同時，面臨著較為復雜的國際互聯網環境，承受諸多國際壓力和挑戰。

（一）在網絡信息技術上，中國與西方發達國家相比存在競爭劣勢。網絡信息技術和新媒體發展引發全球外交革命，是網絡外交技術平臺和科技支撐，成為西方國家取得網絡外交戰略優勢的關鍵要素。從硬件看，目前支撐互聯網運轉的根服務器全球共有13個，其中一個是設在美國的主根服務器，另外12臺根服務器也有9個設在美國。同時，全球約3000個世界性的大型數據庫中，70%設在美國，美國的電子商務額占全球總額的75%，商業網站占全球總數的90%。在互聯網上，美國、英國和法國的新聞組織收集情報和信息的能力遠高于其他國家的新聞機構。在信息技術和新媒體發展領先的背景下，西方國家將信息化手段與公共外交緊密結合，不斷提高網絡外交的覆蓋面和滲透力。美國政府占得先機，利用Facebook，Youtube，Twitter等著名社交網絡和網絡搜索引擎、網絡游戲等網絡工具，進行政策說明、信息傳播、政治溝通和組織動員，獲得了相對于中國在內的廣大發展中國家的巨大信息軟權力，占領了網絡外交的國際制高點。

（二）在虛擬世界話語權上，中國處于相對政治弱勢和文化邊緣地位。與網絡信息技術優勢相伴隨的是西方國家主導和掌控網絡世界話語權。由于在網絡信息傳播中英語占據絕對優勢地位，同時，歐美國家制定和主導了網絡運行規則，使得包括中文在內的其他語言在網絡上處于相對邊緣和弱勢的境地，包括中國在內的發展中國家目前也很難取得虛擬世界話語權，這種虛擬世界權勢結構或將在相當一段時期維持，短期內難以發生根本改觀。此外，西方國家經過多年實踐，業已形成了政府、社會組織、網絡公司和普通公民協同從事公共外交和國際政治傳播的成熟格局，釋放出強大的政治能量和文化魅力，始終處于網絡信息世界的高端和中心位置，不斷對世界體系的邊緣地帶進行政治文化滲透。再次，作為日益崛起中的發展中國家，中國的發展壯大引起西方發達國家的疑慮與擔心。在現實政治較量的同時，西方發達國家利用掌控的虛擬世界話語權對中國進行輿論遏止和政治打壓，企圖不斷壓縮和侵蝕中國的國際話語空間和輿論認同。

（三）在國際競爭較量上，中國受到美國“網絡自由”戰略的排斥和擠壓。奧巴馬執政以來，美國政府以中國等發展中國家為戰略重點，出臺《網絡空間國際戰略》和《網絡空間行動戰略》，大力推進“網絡自由”戰略主導的網絡外交攻勢，積極輸出“網絡自由”理念，精心編織“網絡自由”戰略組織構架，加大對“網絡自由”戰略的資金支持，加強有關“網絡自由”戰略的技術研發。這一網絡外交戰略是信息時代美國國家利益在互聯網上的延伸，是美式“民主”、“人權”和美國霸權主義在虛擬世界的擴張和體現。對此，中國在網絡外交上感到較大的排斥和擠壓。一方面，中國政府目前對本國網絡進行的合理合法監管成為美國“網絡自由”戰略聲討的對象，甚至被扣上阻礙網絡信息自由流動的帽子，一定程度上形成了不利于中國的國際輿論氛圍。另一方面，美國“網絡自由”戰略極具欺騙性和誤導性，可能迷惑部分中國民眾，借由網絡議題向中國施壓，為某些政治勢力活動提供空間，增加了中國個別社會問題和政治敏感問題解決的難度，將產生國內問題國際化的復雜局面。

二、中國網絡外交的制約與局限

與面臨的國際壓力和挑戰相對應，從實際運作角度看，中國網絡外交存在較多的內生問題和局限，制約了網絡外交的發展深化和作用發揮，使得在與西方國家的跨國網絡政治較量中處于下風，這些問題和不足需要引起足夠重視。

（一）在網絡外交創新意識上，亟待形成與新媒體相適應的變革思維。盡管中國政府近年來逐漸意識到公共外交的重要性，但是依然沒有擺脫傳統大國外交和實力政治的思維束縛，對公共外交尤其是新技術革命之下興起的網絡外交研究相當不足，國內學術界亦缺乏對網絡外交應有的重視，未能形成有分量的研究成果，在理論上和知識上缺乏對網絡外交的必要準備和思想指導。另一方面，相關部門創新意識不夠，對信息技術的發展和應有認識不完全到位，未能充分利用現代信息手段服務于外交整體工作，甚至對互聯網在外交外事領域的運用心存疑慮和戒備，僅僅將網絡外交界定為單方面的信息發布和對外宣傳。從實際情況來看，目前僅僅通過設立政府部門和駐外機構網站發布信息來從事網絡外交有很大局限，交流的即時性、互動性、便捷性受到較大影響。而與此同時，西方國家外交部門包括駐華機構紛紛設立微博賬戶并開通即時互動信息平臺，不斷搶占網絡外交的制高點，發起對華輿論攻勢，經由網絡外交爭取民心，贏得主動，占得先機。

（二）在網絡外交運行體制上，尚且缺乏機構的整合和整體功能發揮。一方面，就政府系統而言，缺少一個專司網絡外交的機構，盡管外交部新聞司下設了一個司局級公共外交辦公室，但是與美國國務院的網絡協調專員辦公室相比，依然顯得針對性不強，權威性不足。外交部、國務院新聞辦等部門均設有從事對外宣傳和網絡外交的機構，一定程度上導致政出多門，行政資源分散，整合力度不夠，整體效能發揮不足。另一方面，就中國網絡外交的整體格局而言，存在比較明顯的社會力量缺失，即社會組織、公民和企業等行為主體在網絡外交事業中付之闕如。社會組織的發展水平和體制限制，企業海外政治營銷的意識單薄和激勵不足，以及公民參與網絡外交的素質和能力差距，使得發揮政府以外的國際政治行為主體的力量困難重重，這些都在無形中構成中國外交軟實力的重大缺陷。與此同時，西方國家積極支持本國企業在海外進行政治營銷，同時鼓勵民間機構和個人參與網絡外交活動，形成多方互動、協調配合的良好局面。因此，中國僅靠政府涉外部門在網絡外交領域的單打獨斗，其效果很難高估。

（三）在網絡外交技術操作上，技術支撐和項目創新需要進一步加強。近期，西方國家重點研發“翻墻”軟件和影子網絡，對發展中國家進行網絡滲透和政治輸出，提供技術支持協助政府反對派開展政治運作和街頭組織動員，在中東北非多國政局動蕩中發揮著隱蔽而又巨大的作用。中國作為西方網絡信息心理戰針對的主要目標國家，也是受網絡黑客攻擊的主要受害國。因此，更要增強憂患意識，加快網絡技術創新和升級換代，努力提高維護互聯網主權和信息安全的能力，避免因為網關失守而導致嚴重的政治后果。與此同時，還必須意識到在網絡外交項目創新上，中國與西方國家存在較大差距，無論是政府還是民間，中國的網絡外交項目、活動和運作均鮮有新意，也乏善可陳。反觀美國，則處處利用海外援助項目、青年學習交流項目和信息技術訓練營等不同形式的組織方式，開展海外網絡培訓、技術輸出和政治滲透活動，在中東歐、西亞北非、東南亞等地區靈活多樣、頻繁密切地接觸、培訓和影響他國網絡青年、技術骨干和政治活躍分子，為長遠施加美國政治影響打下人才基礎和心理準備。

三、構建和提升中國網絡外交戰略

網絡外交的沖擊力和變革性要求國際行為主體積極適應世界信息化發展趨勢，不斷調整和創新國際關系行為方式和互動模式，創造性地開展新媒體外交和網絡外交，以實現國家利益和國際政治目標。就中國而言，一方面要積極應對西方國家在網絡世界的壓力和挑戰，堅決維護國家主權和意識形態安全；另一方面要充分利用后發優勢，力求實現超越，著力構建和提升中國網絡外交戰略。

（一）樹立和增強網絡外交創新意識。構建和提升中國網絡外交戰略，轉變思想觀念、調整外交思路和激發創新活力是關鍵。首先，在重視傳統外交和大國外交的基礎上，要進一步重視非傳統外交和公共外交，努力開拓中國特色公共外交新局面。外交工作只有面向社會公眾，著眼社會各界，與民意和輿論形成良性互動，才能把握主動，使國家的發展戰略和對外政策產生親和力和感召力。其次，明確網絡外交定位，不斷提高對網絡外交的重視程度，持續加大投入，將網絡外交置于公共外交甚至中國外交整體工作中統籌研究思考和籌劃執行。同時，逐步改變單方面信息傳播和“以我為主”的外宣工作形式，增強政治溝通、跨國互動和國際公關意識，循序漸進，持之以恒，細水長流，以量變促質變。第三，提高科技意識、創新意識，激發外交工作的創新活力，尤其是更緊密地將信息科技與外交工作有機結合起來，研發和使用新的網絡工具、溝通平臺和活動項目，提高政府、社會組織、企業和公眾對外政治傳播和政治互動的效果，更充分地發揮信息技術在外交領域的作用。

（二）構建和完善網絡外交運行機制。網絡外交運行機制不甚通暢，致使中國網絡外交整體效能難以充分釋放和發揮，因此，從體制和機制上進行整合和創新是實現網絡外交工作發展和超越的核心問題。首先，應當改變目前網絡外交政出多門的情況，整合和集中外交部、國務院新聞辦等單位網絡外交力量，可考慮在外交部內部設立專門的網絡外交管理機構，給予較高的政治規格和較多的人員編制，形成網絡外交統一指揮、扎實推進的領導格局。與此同時，應當著力改變目前政府部門從事網絡外交的單打一的局面，立足于柔性指導和激發活力，積極調動社會資源和力量，培養社會組織和公眾參與網絡外交的興趣和能力，通過政策支持和稅收優惠，鼓勵包括網絡公司在內的市場主體在海外營銷時參與和開發網絡外交的行動和項目，逐步形成政府、社會組織、公司和公民密切配合、協調公關的網絡外交工作整體局面。尤為重要的是，應當盡快發展民間網絡外交力量，利用民間網絡外交資源，培育民間網絡外交領袖和網絡意見領袖，作為政府網絡力量的有益補充，共同開展國際網絡公關。

（三）調整和升級網絡外交技術支撐。信息科技相對落后是網絡外交發展創新的技術制約和瓶頸，也是事關中國網絡主權和信息網絡安全的重要問題。首先，大力創新中國網絡技術，提高國內互聯網企業的國際競爭力，做大做強信息資源發布平臺和一批具有國際知名度的網站，增強信息發布的豐富性和權威性，提高信息獲取的便捷性和安全性，使中國的網絡信息平臺成為國際網絡權威信息的重要源頭。其次，不斷提高網絡安全技術，有針對性地進行技術升級和軟件研發，有效遏制國外“翻墻”軟件和高效散布虛假信息軟件的負面影響，防止由于信息技術落后所導致的海外煽動信息滲透和國內政治被動局面。第三，著力開發能夠引領時代和具有國際影響的新型網絡工具和產品，形成能夠與高端國外網絡產品相媲美的國產互聯網工具。同時，繼續深化和拓展微型博客、網絡搜索引擎和SNS網絡互動社區的功能，研發和推廣一批既符合中國國內民眾需要，又能滿足國際市場需求，具有較大國際政治傳播效能的信息技術產品，作為網絡外交的先進技術載體。

（四）開發和創新網絡外交項目設計。網絡外交不僅需要良好的信息技術支撐，也要求豐富多彩和富有新意的海外網絡項目將信息技術轉化為外交力量和國家軟實力，歐美國家對此進行了有益的探索和實踐，中國亟須填補空白、迎頭趕上。首先，針對特定的國家和地區，研究設計海外網絡推進項目，立足于提高與中國的網絡互動和政治溝通，并且據當地的語言和習慣，設計出滿足某些國家和地區需要的網絡培訓項目和互動交流活動，不斷擴大中國網絡輸出的政治影響。第二，針對特定的目標人群尤其是國外青年群體研究設計海外網絡項目，準確分析把握國外青年信息技術水平、網絡興趣偏好和網絡互動取向，大力推進包括海外青年網絡互動項目、世界青年信息技術訓練營等全新海外網絡項目，為贏得海外熟練掌握技術的青年的政治認同打下基礎。第三，圍繞互聯網新技術的開發、普及和應用，一方面不斷推出新的網絡產品，另一方面著重研發推廣網絡產品的海外項目和行動，在目前廣泛使用的網絡搜索引擎、微型博客和SNS網絡互動社區等網絡產品上，加大宣傳和推廣的力度，實現跨國互動和溝通。

（五）改造和優化國際網絡治理結構。目前，由西方國家主導和宰制的國際互聯網治理結構是導致國際政治傳播局面失衡和發展中國家網絡外交受阻的根本原因。因此，推進廣大發展中國家的網絡外交，徹底改變國際網絡政治傳播不均衡態勢，追根溯源需要改造和優化現有的國際網絡治理結構。首先，中國主張發揮聯合國在國際互聯網管理中的作用，支持建立一個在聯合國框架下的、全球范圍內經過民主程序產生的、權威的、公正的互聯網國際管理機構，防止因為海外網絡擴張所產生的網絡外交惡性競爭和國際摩擦。其次，作為發展中國家，中國一方面要充分利用后發優勢，在技術革新、項目創新的基礎上實現網絡外交的超越，另一方面則要參與國際互聯網管理規則制定，爭取、維護發展中國家利益和國際話語權，注意防范和規避美式網絡外交困境，即由于國家現實利益擴張和“網絡自由”主張之間巨大張力造成的戰略兩難。第三，在國際網絡治理中有競爭也有合作，要弘揚中國文化價值觀，展現中國氣派，以包容、開放的氣度實現網絡外交合作與發展，聯合最廣泛的國際行為主體逐漸改變不公正、不合理的國際政治傳播格局，實現國際網絡治理的多贏局面。