從基本公共服務(wù)均等化的角度看寧夏南部山區(qū)反貧困的路徑

王雪虹

貧困作為世界著名的“三P”問題之一，受到了眾多學(xué)者的關(guān)注。寧夏南部山區(qū)的貧困原因，可以說是多方面的，有自然的原因、人為的原因，也有歷史的原因。如何根據(jù)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)能力對南部山區(qū)進(jìn)行反貧困，推進(jìn)南部山區(qū)的發(fā)展，成為寧夏與全國同步實(shí)現(xiàn)小康社會進(jìn)程中必須解決的問題。在解決這個問題的過程中，可以根據(jù)不同的貧困原因采取不同的反貧困措施，但筆者認(rèn)為，寧夏南部山區(qū)的貧困問題與政府提供的基本公共服務(wù)不到位也有很大的關(guān)系，因此，本文從實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的角度，提出了寧夏南部山區(qū)反貧困的措施。

一、基本公共服務(wù)均等化的涵義及內(nèi)容

在國家2012年7月19日對外頒布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中提出“基本公共服務(wù)”是指在一定的經(jīng)濟(jì)條件下和發(fā)展時(shí)期內(nèi)，由政府主導(dǎo)提供，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。其范圍一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費(fèi)安全和國防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)。我們概括為公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會保險(xiǎn)、社會服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化體育八個領(lǐng)域以及殘疾人基本公共服務(wù)。涵蓋了一個人從出生到終老各個階段生存與發(fā)展所需的基本公共服務(wù)，突出體現(xiàn)了“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。

基本公共服務(wù)均等化是指政府必須保障全體公民在享有滿足其現(xiàn)階段最基本生存與發(fā)展需要的基本公共服務(wù)時(shí)的機(jī)會大體均等，受益結(jié)果大致相等，同時(shí)又滿足公民的自由選擇權(quán)。對基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵可從以下幾點(diǎn)理解：

首先，基本公共服務(wù)均等化并不等同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的平均主義。均等化并不是實(shí)物量、構(gòu)成或價(jià)值量上的完全等同，而是一種大體上的相等和可比較，這種差異不應(yīng)該明顯影響社會公平和公正。

其次，基本公共服務(wù)均等化是在承認(rèn)客觀差異前提下的均等化。就落后地區(qū)目前的情況來看，與各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異和城鄉(xiāng)發(fā)展水平的不平衡相聯(lián)系，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、社會不同群體之間享有的公共服務(wù)相差很大，需要通過社會政策調(diào)整和公共服務(wù)體制完善來縮小這種差別，而不是不顧實(shí)際地試圖消除這種差異。

再次，從基本公共服務(wù)均等化的角度來看，必有所側(cè)重。基本公共服務(wù)是“雪中送炭”，而不是“錦上添花”。在保證全體社會居民基本健康和生存的前提下，需要更加關(guān)注弱勢群體。

最后，基本公共服務(wù)是一個動態(tài)和變化的過程。這不僅體現(xiàn)在基本公共服務(wù)覆蓋的范圍在不斷擴(kuò)大，也體現(xiàn)在公共服務(wù)的水平和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)將隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而逐步提高。這意味著目前建設(shè)公共服務(wù)體制必須從地區(qū)實(shí)際出發(fā)，在保證制度公平的前提下低起點(diǎn)、廣覆蓋。

二、寧夏南部山區(qū)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的困境

公共服務(wù)的覆蓋程度和供給體制的完善程度，與一個地區(qū)的地理位置、自然環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平緊密相關(guān)。近幾年，隨著寧夏經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，對南部山區(qū)的貧困問題也給予了極大的關(guān)注，先后制定一些政策來促進(jìn)南部山區(qū)的發(fā)展。但是，長期形成的社會環(huán)境、政府管理體制和財(cái)政機(jī)制等因素，一直是南部山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，也是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的主要制約因素。

（一）自然環(huán)境因素

自然環(huán)境對南部山區(qū)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，自然環(huán)境限制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。南部山區(qū)是寧夏對外開放難度很大的一個地區(qū)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的落后導(dǎo)致這一地區(qū)財(cái)政主要是“吃飯財(cái)政”，難以足額支付各類公共服務(wù)支出，影響公共服務(wù)供給總量和供給質(zhì)量。同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不成熟，企業(yè)、社會組織難以承擔(dān)部分公共服務(wù)的供給責(zé)任，使得公共服務(wù)供給渠道單一，只能依靠政府有限的財(cái)政支出。第二，南部山區(qū)區(qū)位偏遠(yuǎn)、交通不便，自然環(huán)境的復(fù)雜提高了單位公共服務(wù)供給成本，使得同一單位公共服務(wù)的平均成本高于城市地區(qū)和北部山區(qū)，在地方財(cái)力有限的條件下，既減少了公共服務(wù)的供給數(shù)量和種類，也降低了公共服務(wù)的供給質(zhì)量。

（二）社會環(huán)境因素

社會環(huán)境一般是指社會內(nèi)部和外部影響結(jié)構(gòu)各要素及結(jié)構(gòu)整體發(fā)展變化的一切因素和條件的總和，即人與人之間、人與社會之間的各種社會關(guān)系以及人類改造自然環(huán)境過程中所形成的一種社會氛圍和社會現(xiàn)象。在南部山區(qū)，教育水平長期滯后，公民的文化素質(zhì)落后，市場經(jīng)濟(jì)觀念比較淡薄，自我組織能力較差，反映在公共服務(wù)方面，表現(xiàn)為難以形成有效的公共服務(wù)訴求，“等、靠、要”的現(xiàn)象比較突出。而且，南部山區(qū)聚居著大量的少數(shù)民族，他們大都有著深厚的宗教文化傳統(tǒng)，各種宗教對人的生活方式、生活意義的不同理解間接影響著社會成員對公共服務(wù)的理解和需求意愿的表達(dá)。政府不能簡單劃一地提供公共服務(wù)，也增加了公共服務(wù)供給的成本。

（三）政府管理滯后

由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育的落后，南部山區(qū)干部受傳統(tǒng)政治管理理念的影響較深，公共服務(wù)意識淡薄，把工作更多地定位于“管理”而不是“服務(wù)”。而且由于南部山區(qū)較為偏遠(yuǎn)，交通和通信設(shè)施較為缺乏，農(nóng)民與上級政府的信息溝通較少，這就使得基層干部的工作表現(xiàn)難以如實(shí)地反饋到上級政府，這進(jìn)一步淡化了南部山區(qū)基層干部的服務(wù)意識。

當(dāng)前，基層干部的專業(yè)知識和服務(wù)技能亟待提高：一是知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)技能較差，熟悉農(nóng)業(yè)科技、市場管理、法律法規(guī)等專業(yè)知識的基層干部普遍缺乏；二是駕馭市場經(jīng)濟(jì)的能力和自富帶富的能力較弱，南部山區(qū)部分基層干部仍然停留在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)意識和傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)觀念中，無法有效地帶領(lǐng)當(dāng)?shù)厝罕姲l(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)。

（四）公共財(cái)政制度不完善

公共財(cái)政制度不完善制約了公共服務(wù)建設(shè)。長期以來，各級政府高度重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，將更多的財(cái)政支持投向經(jīng)濟(jì)效益好、收益高的項(xiàng)目，而忽視與老百姓生活密切相關(guān)的公共服務(wù)建設(shè)。因此，公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕公共服務(wù)的現(xiàn)象，再加上南部山區(qū)本身的財(cái)政收入有限，導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給不足。而城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)體系和財(cái)政資源分配上以城市為中心的政策體制，使公共財(cái)政對農(nóng)村的投入份額長期嚴(yán)重不足，尤其在社會保障、義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)等方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于同一地區(qū)的城鎮(zhèn)水平。

三、寧夏南部山區(qū)基本公共服務(wù)均等化的路徑選擇

（一）在短期制度安排上，加大對南部山區(qū)的財(cái)政支持力度，加快構(gòu)建南部山區(qū)服務(wù)型政府

在現(xiàn)階段，考慮到南部山區(qū)基本公共服務(wù)供給與全區(qū)的差異，主要是由于南部山區(qū)財(cái)政能力嚴(yán)重不足，因此，縮小南部山區(qū)公共服務(wù)與全區(qū)的差距，最重要是現(xiàn)實(shí)的路徑選擇，是通過進(jìn)一步加大對南部山區(qū)的財(cái)政支持力度以彌補(bǔ)南部山區(qū)的財(cái)力制約，提高其人均財(cái)政收入水平以提高其公共服務(wù)供給能力。在財(cái)政能力得到保障的基礎(chǔ)上，南部山區(qū)政府應(yīng)加快調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，加快由“建設(shè)型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步調(diào)整其公共支出結(jié)構(gòu)，從而加大對教育、衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。

（二）在長期制度安排上，要采取相應(yīng)的措施，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會均衡發(fā)展

從長期來看，縮小直到消除地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的非均衡，是實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化的根本途徑。為此，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施，如相關(guān)的財(cái)稅政策、產(chǎn)業(yè)政策，并加快南部山區(qū)交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，不斷縮小與北部山區(qū)的差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)的均等化，實(shí)現(xiàn)寧夏與全國同步進(jìn)入小康社會的目標(biāo)。

（作者單位：中共寧夏自治區(qū)委黨校）