內(nèi)蒙古資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型思路研究

黃建宏

資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展是國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展過程中必須面對的問題，也是中央和地方政府關(guān)注的重大問題。促進資源型城市尤其是資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展，是黨中央，國務(wù)院從推動科學(xué)發(fā)展、促進社會和諧大局出發(fā)做出的重大決策。內(nèi)蒙古自治區(qū)是一個資源大區(qū)，許多資源擁有量排在全國前列，但是，經(jīng)過多年的開發(fā)利用，內(nèi)蒙古的資源枯竭形勢已越來越嚴(yán)重，資源依賴型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，成為擺在人們面前的一個現(xiàn)實問題。研究資源型城市的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不僅對這些城市本身，而且對內(nèi)蒙古全區(qū)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展意義重大。

一、內(nèi)蒙古自治區(qū)資源型城市現(xiàn)狀

資源型城市（包括資源型地區(qū)）是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市類型。按資源及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)劃分，資源型城市可分為煤炭類資源型城市、森工類資源型城市、石油類資源型城市、有色金屬類資源型城市等。基于資源開發(fā)程度和保有儲量劃分，資源型城市又可分為開發(fā)期資源型城市、穩(wěn)產(chǎn)期資源型城市、衰退期資源型城市、枯竭期資源型城市。

內(nèi)蒙古自治區(qū)有赤峰、烏海兩個地級市和根河、滿洲里、牙克石、錫林浩特、霍林郭勒、阿爾山、鄂爾多斯市東勝區(qū)7個縣級市（區(qū)）被國家認(rèn)定為資源型城市，包頭市石拐區(qū)為自治區(qū)認(rèn)定資源型城市。其中，按照資源及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)劃分，煤炭類資源型城市有烏海市、鄂爾多斯市東勝區(qū)、霍林郭勒市、滿洲里市和包頭石拐區(qū)，森工類資源型城市有根河市、牙克石市、阿爾山市，石油類資源型城市有錫林浩特市，有色金屬類資源型城市有赤峰市。按照資源開發(fā)程度和保有儲量劃分，枯竭期資源型城市有包頭市石拐區(qū)，衰退期資源型城市有烏海市、根河市、牙克石市、阿爾山市，穩(wěn)產(chǎn)期資源型城市有霍林郭勒市、滿洲里市、鄂爾多斯市東勝區(qū)，開發(fā)期資源型城市有赤峰市、錫林浩特市。

長期以來，作為能源和原材料供應(yīng)地，上述資源型城市為國家和自治區(qū)建設(shè)發(fā)展做出了重大貢獻，但由于發(fā)展過程中普遍缺乏科學(xué)理念和統(tǒng)籌規(guī)劃，這些城市隨著主導(dǎo)資源的衰減，在發(fā)展過程中積累了許多矛盾，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，失業(yè)及貧困人口較多，并形成較大的社會維穩(wěn)壓力。而處于資源開發(fā)期的赤峰及錫林浩特，雖當(dāng)前資源存量較大，資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但基于科學(xué)發(fā)展理念，盡早發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，謀劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，也應(yīng)盡早成為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要議事日程。

二、內(nèi)蒙古自治區(qū)資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的現(xiàn)實問題

（一）當(dāng)前內(nèi)蒙古資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的共同問題

一是嚴(yán)峻的環(huán)保與減排形勢；二是長期的生態(tài)恢復(fù)建設(shè)壓力；三是日趨多樣化的環(huán)境災(zāi)難隱憂。長期以來，對資源的粗放型、掠奪式開采，不僅對環(huán)境形成了巨大破壞，對生態(tài)平衡和人類生存發(fā)展的影響也日趨嚴(yán)重。

（二）當(dāng)前內(nèi)蒙古資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的個性化挑戰(zhàn)

除共性問題外，不同類型和不同發(fā)展階段資源型城市轉(zhuǎn)型亦存在個性化挑戰(zhàn)。

1.資金短缺是枯竭期資源城市和衰退期資源城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的最大障礙。

計劃經(jīng)濟時期，資源型城市利稅全部上繳國家，自身積累嚴(yán)重不足，加上產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的發(fā)展均需嚴(yán)格按照國家的計劃發(fā)展，錯失了發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的最佳時機。目前資源已經(jīng)枯竭或接近枯竭，原有企業(yè)大部分關(guān)閉或瀕臨倒閉，大批職工下崗，收入無著；民間投資實力孱弱，當(dāng)?shù)刎斦罩ё浇笠娭?；生態(tài)毀壞嚴(yán)重，對外招商引資困難，實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型幾成無米之炊。

2.體制弊端嚴(yán)重制約森工類資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

以根河為例，根河市林地面積占全市總面積的95.81%，地方政府沒有林地使用權(quán)，礦產(chǎn)資源難以開發(fā)，引資項目無法落地，發(fā)展地方接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型十分吃力。另一方面，企業(yè)為解脫“辦社會”的沉重負(fù)擔(dān)，近幾年把大量失業(yè)人員推向社會，給沒有地權(quán)的地方政府造成很大壓力。而這些問題的癥結(jié)，就在于國有林區(qū)的“政企一體”體制。

3.資源開發(fā)和穩(wěn)產(chǎn)期的城市，存在“資源陷阱”問題。

資源型城市基于資源的豐富性及其資源性產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，在資源開發(fā)的初始階段，往往不重視接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)水平的提高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展多以資源的采掘或初級加工為主。盡管資源利用效率、生態(tài)環(huán)境、就業(yè)等問題已經(jīng)開始累積，但依靠資源開發(fā)就能過上好日子的現(xiàn)狀，使得地方政府在接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展上或只顧眼前、得過且過，或麻痹大意、無所作為，使得兩類城市中的一些城市正在失去發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的大好時機。

4.資源衰減引發(fā)的社會問題成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的巨大障礙。

由于長期以來缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，枯竭期資源型城市和衰退期資源型城市在其發(fā)展過程中積累了失業(yè)率高、困難群體比重高、地方財政負(fù)擔(dān)重、社會穩(wěn)定壓力大等一系列社會矛盾和問題。

三、支撐內(nèi)蒙古自治區(qū)資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的有利條件

內(nèi)蒙古資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中雖面臨著諸多共性及個性問題，但也存在支撐轉(zhuǎn)型的有利條件。

（一）資源型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展已引起國家和自治區(qū)高度重視

2007年底國家出臺了《國務(wù)院關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府高度重視資源型城市可持續(xù)發(fā)展問題，制定頒布了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的實施意見》，并成立促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，開展相關(guān)課題研究與規(guī)劃編制，促進資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（二）政策扶持力度加大，資金投入逐年增加

國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略、振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略等，都把支持資源型城市發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)作為重點任務(wù)之一。另外，國家還將繼續(xù)實施“天保工程”和煤炭城市沉陷區(qū)治理以及林業(yè)城市棚戶區(qū)改造工程。同時，在東北地區(qū)資源型城市設(shè)立資源綜合利用、發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和吸納就業(yè)的中央預(yù)算內(nèi)專項資金。這些扶持政策及資金投入，為我區(qū)資源型城市發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)提供了難得的歷史機遇。

（三）大部分資源型城市仍具備可利用的資源優(yōu)勢

資源型城市具有天然的資源優(yōu)勢，可為資源型城市發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)提供支撐，進而將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟動力。錫林浩特、霍林郭勒、滿洲里有豐富的煤炭資源，即使像阿爾山等主導(dǎo)資源性產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重衰退城市，也還有其他資源可加利用。比如，阿爾山發(fā)現(xiàn)了規(guī)模宏大的冷泉、溫泉、熱泉、高溫泉等溫度、功能各異的礦泉百余眼。

（四）部分資源型城市具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢

滿洲里、阿爾山為口岸城市，輻射帶動臨近的牙克石、扎蘭屯等，大力發(fā)展口岸經(jīng)濟、國際貿(mào)易、跨境旅游等前景廣闊。赤峰市居于華北、東北兩大經(jīng)濟區(qū)之間，東南和西南分別靠近遼中南和京津唐兩大經(jīng)濟區(qū)域。境內(nèi)有8條國省公路干線和京通、葉赤兩條鐵路，區(qū)位獨特，交通便利，具備建設(shè)與東北老工業(yè)基地配套的能源基地、有色金屬基地、零部件基地、生態(tài)環(huán)?；氐牧己脳l件。錫林浩特市享受國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的優(yōu)惠政策，又在國家振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略的范圍之內(nèi)，同時又具有被東北、環(huán)渤海、呼包鄂“三大經(jīng)濟圈”疊加輻射的區(qū)域，向北連接二連浩特和珠恩嘎達布其兩個口岸，還是國家向北開放的前沿。

四、內(nèi)蒙古自治區(qū)資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的對策思路

（一）以可持續(xù)發(fā)展為根本，走新型工業(yè)化道路

按照“資源消耗低、環(huán)境污染少”的要求，選擇能夠同步體現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的項目和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為重點，先行規(guī)劃，加強指導(dǎo)。從嚴(yán)控制高耗能、高耗水、高污染企業(yè)發(fā)展，實行清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，走可持續(xù)發(fā)展的路子。通過對優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)土地使用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目審批管理，建立完善資源要素優(yōu)化配置和集約利用機制，走園區(qū)化集中發(fā)展的路子。在經(jīng)濟和社會領(lǐng)域廣泛應(yīng)用信息技術(shù)，積極發(fā)展對經(jīng)濟增長有突破性帶動作用的高新技術(shù)，用高新技術(shù)和先進適用技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)筑經(jīng)濟競爭新優(yōu)勢，走“兩化融合”的路子。

（二）調(diào)整地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型

資源型城市要立足優(yōu)勢，著眼長遠，改變長期以來以擴大資源性產(chǎn)業(yè)規(guī)模謀求發(fā)展的觀念和主要依靠增加資源性產(chǎn)品產(chǎn)量獲得增長的做法，走“依托資源而不依賴資源”的路子，實施“資源綜合轉(zhuǎn)換”與“發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)”相結(jié)合的“雙輪驅(qū)動”戰(zhàn)略。順應(yīng)以人才和技術(shù)為基礎(chǔ)的競爭優(yōu)勢，加速向擁有較強技術(shù)創(chuàng)新能力的地區(qū)和企業(yè)傾斜的趨勢，以思想觀念創(chuàng)新帶動體制機制和科技創(chuàng)新，促進接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。改變以國有企業(yè)為主導(dǎo)的格局，大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟，增強接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展活力。要全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，牢固樹立依靠軟環(huán)境吸引國內(nèi)外資金、技術(shù)和人才，承接國際與國內(nèi)發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐。

（三）“內(nèi)夯外擴”構(gòu)建產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，增強發(fā)展后勁

推進資源型城市戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，資源仍然是發(fā)展根基。內(nèi)夯，就是穩(wěn)定資源現(xiàn)有產(chǎn)能，不搞“殺雞取卵”式的短期行為，不盲目擴張，著眼可持續(xù)發(fā)展。外擴，就是利用外部資源提高產(chǎn)能、產(chǎn)量，搞“借雞生蛋”的生產(chǎn)。產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟是企業(yè)間結(jié)成相互協(xié)作和資源整合的一種合作模式。我區(qū)資源城市主要集中在蒙東和泛金三角地區(qū)，具備發(fā)展產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的經(jīng)濟基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，尤其在資源枯竭型城市重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域建立產(chǎn)業(yè)鏈合作聯(lián)盟，加強企業(yè)間合作，促進上下游產(chǎn)品的協(xié)作配套，可優(yōu)勢互補形成規(guī)模競爭力，實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群化。

（四）結(jié)合地區(qū)實際，做強做大優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)

資源型城市要發(fā)掘自身優(yōu)勢特色潛力，做精支柱產(chǎn)業(yè)、做強接續(xù)產(chǎn)業(yè)、培植替代產(chǎn)業(yè)。依托生態(tài)資源，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟；依托旅游資源，打造生態(tài)旅游城市；依托綠色資源，壯大綠色食品產(chǎn)業(yè)；依托林木資源，發(fā)展能源工業(yè)；依托口岸資源，發(fā)展口岸經(jīng)濟；依托礦產(chǎn)資源，發(fā)展礦產(chǎn)開發(fā)等等。圍繞特色發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，實行生產(chǎn)、加工、貿(mào)易一體化經(jīng)營管理，尤其要注重開發(fā)特色產(chǎn)品的國際市場，把特色產(chǎn)業(yè)做大做強，走以特色經(jīng)濟帶動多元經(jīng)濟發(fā)展的路子。

（五）資源精深加工，進行增值轉(zhuǎn)化

在以品牌、專有技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)為競爭基本要素的時代，優(yōu)勢資源在參與國際國內(nèi)經(jīng)濟競爭中的地位和作用逐漸下降。資源型城市加快發(fā)展的出路，不在于擁有優(yōu)勢資源，而在于用高新技術(shù)加速優(yōu)勢資源增值轉(zhuǎn)化。在科學(xué)規(guī)劃、合理開發(fā)利用資源的同時，要加強用科技手段提高資源采收率、延長服務(wù)期、延伸資源產(chǎn)業(yè)鏈、提高附加值的研究，努力把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢，形成新的經(jīng)濟增長點。

（六）興業(yè)聚才，推進接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展

沿海發(fā)達省區(qū)的經(jīng)驗表明，業(yè)興人氣旺，方能聚賢集才，有了人力資本，產(chǎn)業(yè)就能做得更大更強，從而創(chuàng)造更多就業(yè)崗位。內(nèi)蒙古資源型城市應(yīng)借鑒發(fā)達省區(qū)的經(jīng)驗，千方百計營造激勵民眾創(chuàng)業(yè)的社會氛圍，努力構(gòu)建對人力資本的利益激勵和榮譽激勵機制，以提供創(chuàng)業(yè)平臺和施展才華舞臺的方式，來吸引創(chuàng)意策劃人才、規(guī)劃管理人才、國內(nèi)外高技術(shù)人才推進本地區(qū)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，實現(xiàn)興業(yè)聚才與聚才業(yè)更興的良性循環(huán)。

資源型城市的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展是一個世界性難題，破解這一難題，需要在實踐中不斷摸索和創(chuàng)新，以黨的最新理論成果為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，努力實現(xiàn)資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：北方聯(lián)合電力和林發(fā)電廠）