隱性福利的危害與治理對策

任建明

隱性福利在實際收入中的比重越大，導致不公的程度就越嚴重。隱性福利的隱蔽性特點，還導致收入分配上的不公難以治理甚至完全無法治理。因此，公共部門發放的福利，應當作為公共信息而予以公開，要盡快廢止“雙軌制”，加大對于隱性福利問題的懲處力度，盡快全面推行公職人員工資福利制度的改革。

隱性福利，是指廣泛存在于我國政府和國有企事業單位內的，在法律、政策、制度之外發放給個人的各種非貨幣或貨幣形式的收入或好處。這個問題由來已久，且隨著時間的推移呈現出嚴重化的趨勢，其政治、經濟和社會的危害十分嚴重，已經到了必須要認真對待、深入分析并加以徹底解決的時候了。

隱性福利問題有著特定的存在范圍。福利在社會上具有廣泛性，也有其重要的功能性及合理性。但隱性福利一般只存在于我國的政府機構和國有企事業單位（下面把這些領域統稱為公共部門，其人員統稱為公職人員），也因此被稱為體制內的隱性福利。在私人部門或私營企業領域通常是不存在隱性福利的，盡管它們大多也都不公開。私人部門的福利通常表現為福利不足，其福利選擇一定是有效率的，可以發揮重要的吸引、留住員工等作用。而在公共部門，通常表現為福利過度，甚至以隱蔽的方式大量提供。

隱性福利有四大特點。一是花樣多。隨著時間的推移，還不斷地花樣翻新。二是普遍性。廣泛存在于我國的各級政府機構和各個國有企事業單位。三是比重大。甚至超出了或遠超出了貨幣化、透明化的正式工資收入部分。四是隱蔽性。這或許是隱性福利最主要的特點。這種福利不可能被主動公開，甚至在財務賬目中都難以覓得其蹤跡，局外人難以知曉。不經過專門的審計、新聞或其他調查等手段，會永遠成為內部秘密。

隱性福利的危害表現

導致人力資源制度上的無效率。而導致無效率的原因則是公職人員工資收入信號上的失真或扭曲。現代市場經濟制度的基本理論表明，在市場信息存在不完全、不對稱的情況下，市場這個“看不見的手”就會失靈，也就是變得無效率。不論我國公共部門的人力資源是否全部向市場開放，人們面向公共部門的擇業選擇都仍然可以看作是一個市場選擇行為。隱性福利的存在必然導致公職人員工資價格信息上的不完全、不對稱、不真實或扭曲。在這種情況下，人們在選擇是否到公共部門從業，以及在加入公共部門之后是否要爭取職務升遷等問題時，都會變得無效率。公共部門人力資源制度上的無效率就會直接導致政府在從事公共管理和提供公共服務上的無效率。

導致社會收入分配上的不公。這些年來，最受人們詬病的莫過于國有壟斷行業的高收入問題。當然，不斷被人們質疑的還包括黨政機關的領導人員或一般工作人員，其實際收入也絕不會像貨幣化、透明化的那部分工資那么少。最近再次受到人們關注的是黨政機關工作人員和事業單位人員在社會保障制度上適用的特殊保障制度。黨政機關工作人員和事業單位人員不用交納社會保障資金，但卻可以享受不錯的社會保障，例如退休后即可領取的退休金。這是一種特殊的“雙軌制”。“雙軌制”甚至在住房制度上也頑強地存在著，盡管早在1998年國務院就下發了《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，廢止了原先的福利分房制度。住房制度上的“雙軌制”還會使政府部門缺乏監管、調控房地產市場，抑制房價快速上漲的動機。理由很簡單，因為黨政官員不需要通過市場購買房屋。在這里，隱性福利相當于一種灰色收入，其背后所掩蓋的必然會是收入分配上的不公。隱性福利在實際收入中的比重越大，導致不公的程度就越嚴重。由于隱性福利的隱蔽性特點，還導致這種收入分配上的不公難以治理，甚至完全無法治理。

直接造成浪費、不正之風和腐敗問題。廣義地說，“三公”消費，至少其中的一部分，也屬于一種隱性福利。“三公”消費中存在的浪費、公私不分（即腐敗）已經不再需要做任何的補充解釋了。由于隱性福利資金的公共性，以及使用上游離于法律、政策和制度之外，從性質上說，只要享受到隱性福利，就都構成我國《刑法》上的貪污罪或私分國有資產罪等腐敗犯罪。隱性福利的存在，必然導致體制內的人有更大的沖動，為內部人謀取更多的隱性福利。各公共部門、單位之間在隱性福利上的攀比、競賽，就是這種沖動的一種典型表現。這種沖動必然導致腐敗規模的不斷擴大。

嚴重損害黨和政府的合法性與公信力。隱性福利的存在很容易使虛假的東西大行其道。更為嚴重的是形成“說一套做一套”、“掛羊頭賣狗肉”的惡劣誠信環境。另外，謀取隱性福利還使公共部門變得自私自利，喪失公共性。隱性福利并非存在于個別公共部門，而是帶有普遍性。這些都必然會嚴重損害黨和政府的合法性與公信力。

隱性福利問題的治理對策

要解決隱性福利問題，首先必須要分析形成隱性福利問題的深層體制性和歷史性原因。一是公權力難以得到有效的監督，公共信息公開難。這背后的深層原因當然是我國的民主政治發展水平的局限。二是歷史上形成的公職人員在福利待遇上的特殊化或“雙軌制”的慣性。例如黨政干部實物配給制度，社會保障“雙軌制”等。三是既得利益的原因。公職人員作為一個特殊的群體，大都從隱性福利中獲得實際好處。四是公務員工資制度的扭曲。在我國政府部門中，一直實行的是低工資制（特指貨幣化、透明化的工資收入部分），貨幣化的工資部分明顯低于市場水平，缺乏市場競爭性。拿我國央企高管和同級別甚至更高級別黨政官員比，貨幣化工資部分的差距都在幾十倍甚至上百倍。為了修補我國公務員工資制度上的扭曲，就需要搞出更多的錯誤來。其中的一類重要的錯誤就是隱形福利。如果不是透過“現象”看到這個“本質”，想必一定不會有那么高的“國考”熱，或許還會出現冷清的場面。

基于上述分析，在如何治理隱性福利問題上就可提出如下對策。第一，最直接的辦法就是通過公開透明的方法來對癥解決隱性福利的隱蔽性特征。公共部門發放的福利，也應當作為公共信息而予以公開。有關透明公開的具體規定不需要很復雜，例如，規定公共部門發放的所有福利都應當公開，不公開即是違法和違紀。一經發現，主要負責人和財務人員都應被問責。此外，所有發放的秘密福利都應當被追繳，并視情節處以額外罰款。公開透明的規定是其他制度的基礎，能使公職人員的工資信息完全公開，使公共人力資源制度有效實施。另外，這也是使公務人員福利發放方面存在的問題得到有效約束和監管的制度基礎。

第二，按照建立社會主義市場經濟的普遍要求，盡快廢止那些依然存在的“雙軌制”，盡快實現由“雙規”到“單軌”的過渡。上述分析表明，住房制度中實際存在的“雙軌制”、社會保障制度上存在的“雙軌制”，都是隱性福利問題的重要源頭。這些“雙軌制”的存在，不管有怎樣的體制性或歷史性原因，都是不應當繼續存在的。要想從源頭上治理隱性福利問題，就必須從根本上消滅這些“雙軌制”。

第三，要加大對于隱性福利問題的懲處力度。上述有關福利透明公開的制度規定以及現有的法律和黨政紀規定，都可作為懲處制度。當然，另外制定必要的補充懲處規定也是必要的。接下來的問題就是如何更有效、更及時地發現隱性福利問題。在這方面，加大審計監督力度，建立內部人舉報保密、保護以及獎勵制度，也是行之有效的。例如，今年6月的國家審計報告就使隱性福利問題大規模地出現在公眾視野中。這是加大審計監督力度能夠為懲處制度發揮作用起到重要支撐作用的極好例子。因此，下一步我們需要做的就是，安排各級審計機關更廣泛地審計各個公共機構的福利支出事項。

第四，盡快全面推行公職人員工資福利制度的改革。改革的方向就是實現公職人員工資薪酬的主體化、貨幣化、透明化和市場化。主體化是說，在公職人員的實際全部收入中，工資薪酬部分應該是主體，占到絕大部分，而其他的福利收入只能處于邊際水平或僅占極小的部分。這就要求，要大量廢止公共部門現存的五花八門的福利，而僅允許實行有限的幾種福利，并予以透明化。貨幣化是說，公職人員的工資薪酬都應當以貨幣形式發放。這就要求，各種非貨幣形式的補貼，特別是實物配給的公車、住房等都應當被取消。透明化比較簡單，就是公職人員的實際工資薪酬信息都應該是公開的，人們應該能夠便利地知曉。市場化是指，公職人員的實際工資薪酬水平也應該按照市場的原則來確定，即按照人才分類，使他們的工資水平在各自所處的人才市場上有競爭性。例如，政府行政管理人員的工資水平應當比照企業管理人員，政府審計人員的工資水平應當比照市場上的財務人員，法官、檢察官的工資水平應當比照律師，凡此等等。

第五，大力發展現代民主政治。其核心目的就是使一切公權力，特別是政府權力能得到有效的監督。現代民主政治的基本要求包括：改革延續數千年的集權體制，實行合適的分權體制；建立科學、細化、有效的民主制度，最大限度地實現理想民主；實行法治以取代人治。在上述五個對策中，后兩者更具有基礎性，當然，實現起來也更困難一些。

（作者系北京航空航天大學公共管理學院教授、清華大學廉政與治理研究中心副主任、中國監察學會常務理事）