深圳“土改”目的何在?

鐘林

深圳再次進(jìn)行土地制度改革。而且是在經(jīng)國(guó)務(wù)院同意后，由國(guó)土資源部和廣東省聯(lián)合督導(dǎo)之下的一次新嘗試。上周五，粵省政府、國(guó)土部和深圳市聯(lián)合宣布啟動(dòng)此次“土改”。早在2月29日，由深圳方面草擬的《深圳市土地管理制度改革總體方案》，已獲得省部委的聯(lián)合批復(fù)，據(jù)稱該方案的醞釀歷時(shí)兩年。

改革開(kāi)放30年后，深圳面臨無(wú)地可用的困境與尷尬，面臨著土地空間不足和存量土地粗放、低效利用同時(shí)并存，土地利用方式落后和調(diào)控手段匱乏相互制約等方面的問(wèn)題,未來(lái)十年深圳可提供新增建設(shè)用地僅59平方公里。

深圳此次的土改總體方案，據(jù)說(shuō)是以“存量土地的高效盤(pán)活”為主線，重點(diǎn)圍繞：完善國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)制度和深化土地資源市場(chǎng)化、創(chuàng)新土地資產(chǎn)資本運(yùn)作機(jī)制、加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用、嚴(yán)格耕地保護(hù)、強(qiáng)化土地市場(chǎng)調(diào)控與監(jiān)管、協(xié)調(diào)區(qū)域土地利用和完善土地管理法治環(huán)境等八大重點(diǎn)內(nèi)容展開(kāi)。其核心主要包括：土地產(chǎn)權(quán)制度改革和土地二次開(kāi)發(fā)利用機(jī)制創(chuàng)新，調(diào)控手段圍繞土地用途管制制度改革和土地有償使用制度改革兩大重點(diǎn)。

深圳與國(guó)內(nèi)一、二線大中城市相比的一個(gè)顯著特點(diǎn)是，城中有村、村中有城。數(shù)十萬(wàn)原住民大量的違章建筑，應(yīng)該是此次土改中一個(gè)極難回避的敏感內(nèi)容；有深圳的土地規(guī)劃官員透露出此次土改，深圳方面的意圖或?qū)⑹牵骸跋氚堰`法建筑占地、土地法規(guī)定的征地辦法未曾完成而實(shí)際上已開(kāi)發(fā)成片的地區(qū)，打包放到一個(gè)政策框架里，讓國(guó)土部認(rèn)可，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土法的繞道通過(guò)”。

深圳二次土改在高調(diào)聲中開(kāi)鑼，卻依然讓人難以洞悉其目的所在。有些人自以為看破其中的玄機(jī)，搶先發(fā)表高論，卻遭到官方嚴(yán)詞否定。比如說(shuō)，有媒體將深圳土改“總體方案”中的相關(guān)條文解讀為“深圳小產(chǎn)權(quán)房有望確權(quán)”。但深圳的常務(wù)副市長(zhǎng)立馬就說(shuō)，“這一解讀是不正確的；對(duì)于非法房地產(chǎn)和違法建筑，深圳將堅(jiān)決打擊、不給出路！”

筆者看過(guò)去年9月的該方案版本（不是今年5月的最新版）。篇幅不長(zhǎng)，卻盡是一些條條框框的大原則，沒(méi)有具體的案例和做法。不清楚這樣的方案，是否能夠“理論指導(dǎo)實(shí)踐”、以及究竟能夠解決什么樣的棘手難題？

截至2011年底，在深圳1953平方公里的地域范圍內(nèi)，星羅棋布的違法建筑竟達(dá)到37.94萬(wàn)棟，建筑面積高達(dá)4.05億平方米，占深圳市總建筑面積的49.27%。針對(duì)這些原住民建造的違法建筑，市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)曾數(shù)次表示，這些都不屬于國(guó)家國(guó)土資源部正在清理整頓的小產(chǎn)權(quán)房范圍，而應(yīng)該屬于“歷史遺留違法建筑”。

按照官方的思路與邏輯來(lái)理解，既然深圳的這些農(nóng)民房都不算是“小產(chǎn)權(quán)房”，那么此次是否確權(quán)？當(dāng)然就要另說(shuō)。因?yàn)椤按_權(quán)”就意味著，要給這些違法行為開(kāi)綠燈、放其一條生路。

一方面，深圳在2004年的全市土地國(guó)有化，幾乎就是在一夜之間實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)檫@是未曾對(duì)農(nóng)民給予適當(dāng)性補(bǔ)償前提下的一次政府行為。幾十萬(wàn)的本地原住民，在稀里糊涂的睡了一夜覺(jué)之后，第二天早上醒來(lái)，就發(fā)現(xiàn)原本屬于村集體所有的土地，全部都已經(jīng)國(guó)有化了，且沒(méi)有獲得應(yīng)有的適當(dāng)性補(bǔ)償，這些農(nóng)民的意志和權(quán)利何在呢？

另一方面，地方政府這樣做，應(yīng)該也有迫不得已的苦衷。比方說(shuō)，這些農(nóng)村土地原來(lái)就是村集體所有。那么，如果各家各戶農(nóng)民都要蓋自家的住宅，即便召開(kāi)村民大會(huì)討論通過(guò)一下，于情于法于理，也是說(shuō)得過(guò)去的。因?yàn)檫@些是村集體所有的土地，村民大會(huì)應(yīng)該有權(quán)來(lái)決定屬于自己利益的事情，且農(nóng)民建房又不需要經(jīng)過(guò)市政府的規(guī)劃、國(guó)土和建設(shè)主管部門(mén)的批準(zhǔn)同意，就可以開(kāi)工建設(shè)。

但問(wèn)題是，這些星羅棋布的村莊全都在市內(nèi)，農(nóng)民隨意亂搭建，當(dāng)然會(huì)把一個(gè)現(xiàn)代化、又高度國(guó)際化的城市，搞得城不像城，村不像村。而土地一旦收歸國(guó)有之后，原住民建房都必須要經(jīng)過(guò)政府部門(mén)來(lái)批準(zhǔn)和監(jiān)管，情況自然大不一樣。

對(duì)于此次土改之目的，盡管學(xué)界是眾說(shuō)紛紜及霧里看花，但筆者依然相信，此次土改之目的：一、繞不過(guò)農(nóng)民大量“歷史遺留違法建筑”如何處置這道坎；二、把現(xiàn)有的“存量土地盤(pán)活”，為深圳今后的可持續(xù)發(fā)展，找到后續(xù)支撐的土地資源，既是總體思路、又是改革的主線和最后結(jié)果。