公共服務均等化與地方公共產品的供給

李嘉懿 黃潔

【摘要】公共服務均等化是21世紀我國縮小貧富差距、平衡收入分配的重要舉措，而公共產品供給是實現公共服務均等化的重要一環；加強對地方公共產品供給的分析有利于制定政策時因地制宜，針對性地發現問題進而解決問題。文章分析了四川省的情況，并提出相關建議。

【關鍵詞】四川省 公共服務均等化 公共產品供給 需求偏好

引言

公共服務包括城鄉基礎設施的提供，發展教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，為社會公眾參與社會經濟、政治、文化活動等提供保障。完善的公共服務是經濟和社會發展的基礎條件，而在橫向和縱向上實現全國范圍內的公共服務均等化是解決我國目前收入分配失衡、貧富差距擴大、兩極分化等問題的重要舉措。公共產品供給作為公共服務中的主要內容是實現公共服務均等化過程中不容忽視的重要方面。近年來，學術界對此問題進行了廣泛討論，但大多只是就全國的公共產品供給情況而言，專門就某個地區的公共產品供給進行的分析較少。其實，貧富差距的出現或者說惡化都具有強烈的區域性特征，各地出現兩極分化問題的癥結各有不同，從根本上解決公共產品供給失衡導致的公共服務非均等化問題應重視對地方的研究。

基于此，本文選取四川省為研究對象，分析四川省公共產品供給情況，討論在實現公共服務均等化過程中怎樣合理地提供公共產品才能實現本質的政策目標，符合經濟社會的發展需求。

四川省公共產品供給現狀分析

本文選取GDP總量及其增長率、財政支出總量及其增長率、財政支出占GDP的比重、財政支出彈性作為公共產品供給的分析指標。由于條件限制，本文只使用2000年至2007年的年度數據進行總量分析。這里選擇成都、自貢、涼山自治州作為例來探討。經過數據分析，發現四川省的公共產品供給有以下特點：

伴隨經濟增長，地方政府提供的公共產品規模或政府支出總量不斷地增加。先以成都為例來進行考察。成都市的GDP總量從2000年的1313億元增加到2007年的3324.17億元，增長了1.53倍，除2005年增長率約為8.47%，其他年份都高于全國同期增長水平。而成都市的政府支出規模增加的情況為，該市政府支出總從2000年的796173萬元增加到2007年3560453萬元，增長了3.47倍，除2003年增長率為11.37%外，其他年份都高于15%，有的年份增長率很高，比如，2006年、2007年分別為29.19%、41.15%，高于全國的政府支出水平。地方政府支出隨GDP增加而增加，這與瓦格納法則預測具有一致性。同樣，通過分析發現，自貢市、涼山自治州政府支出規模也具有類似的特征。

地方政府提供公共物品增長幅度超過了總產出增長幅度。從研究看出，從2001年至2007年，成都市GDP平均增長率為14.25%，而政府支出年增長率為24.18%。

政府支出占總量比重不斷上漲，但各地政府支出水平有差異。2000年至2007年各地區政府支出占GDP的比重都增加了。但有的地區比重增加較慢，我們看成都市的情況，政府支出占GDP的比重2001年為6.067%，但到2007年該值為9.18%，都在10%以下。2001年至2007年自貢市政府支出占GDP的比重也幾乎都在10%以下，但以涼山為代表的自治州，政府支出占GDP的比重較高。

我們將四川省21個地區中非少數民族地區分為兩類。第一類是成都市、自貢市、瀘州市、德陽市、綿陽市、遂寧市、樂山市、內江市、眉山市、廣安市、達州市、資陽市、攀枝花市、南充市、宜賓市和雅安市16地區。2000年至2007年，這類地區政府支出占GDP的比重年平均值都小于15%。成都市、自貢市、德陽市、眉山市政府支出占GDP的比重年平均值在7%～10%，其余地區政府支出占GDP的比重年平均值在10%～15%之間。而且2000年至2007年 政府支出占GDP的比重相差不超過10%。第二類是廣元市、巴中市。這兩個地區政府支出特點是政府支出占GDP的比重較高，而且這一值增幅較大。

把少數民族地區的阿壩自治州、甘孜自治州、涼山自治州作為第三類。這類地區政府支出占GDP的比重很高。2000年至2007年，阿壩自治州政府支出占GDP年平均值的38.23%，甘孜自治州政府為61.94%，涼山自治州政府為19.56%。這三個自治州政府支出占GDP的比重都高于四川省其他地區，阿壩自治州，甘孜自治州尤甚。

財政支出彈性比較大，財政支出彈性隨時間呈現倒U型。以成都市為例，從2001年至2007年，可以看到政府支出彈性經歷了一個先增加，到達最大值后再降低的過程。此外，盡管自貢市、涼山自治州經濟背景與成都不同，但他們的政府支出彈性在2001年至2007年也經歷了先上升后下降的過程。為什么出現這樣的情況？我們可以這樣解釋，1997年亞洲金融危機的爆發，促使中央政府采取積極的財政政策，由于西部大開發戰略，西部地方也積極響應國家的宏觀經濟政策，但經過1998年至2003年6年的積極財政政策，經濟發展平穩，增長強健，于是在2003年左右政府采用了穩健的財政政策，財政政策有淡出的趨勢，導致政府支出增幅不大，于是出現政府支出彈性先升后降的現象。

結論與建議

從上述分析可以看出，四川省的公共產品供給，總量上符合瓦格納法則，隨著經濟的發展支出總量不斷擴大，但在結構上存在一些差別，即不同地區由于經濟實力和發展階段的需要，使得公共產品的供給產生差異。就省內而言，農村人口較多的地區明顯處于公共產品供給的劣勢，因此在制定政策時應有所傾斜，因地制宜。基于上述分析，得出以下建議：

完善需求偏好表露機制。公共產品供給的出發點是為了滿足社會發展的需求，進而最大程度地提高人民的福利水平。地方在獲取本地人民公共產品和服務的需求信息上具有優勢，也應該充分發揮這一優勢，制定相關政策強化人民表露自身需求的途徑和機制，使得供解所需。目前人民的公共產品偏好表露途徑大致包括兩類：一是正規途徑即通過選取人大代表的方式；二是非正規的比如信訪、社會輿論、新聞報道、集體活動等，要想讓人民更好地表達自身對公共產品的需求，這些渠道和機制都應該加以完善。政府應該充分重視人大代表選舉的重要性，加強人大選舉的科學性，在法律上確保人民代表大會的憲法地位，制定嚴格的選舉制度并加強其執行力度，發展人大代表的多元性，逐步擴大直接選取的范圍，縮小間接選取范圍，確保選出的代表確能代表民意。除了正規渠道外，非正規渠道同樣重要，政府要在充分尊重民意非正規渠道表達的同時迅速尋找解決的辦法。

實現公共服務均等化需根據不同地區有針對性地提供公共產品。從上面的數據分析看到，四川省內21個地區對公共產品的需求不論從類型或者總量上都有所不同，政府在思考增加公共產品供給的同時應將各地區的經濟發展情況納入考慮，抓住重點，有所側重地提供公共產品。公共服務均等化是一個相對概念，整個社會不可能達到完全的均等，但是我們強調一種合理范圍內的差距。目前，就全國看，東、中、西部間存在嚴重的不平衡，這與我國改革開放初期提倡讓一部分人先富起來的政策有關，而隨著市場化的進程，資本的“嫌貧愛富”特性會逐漸體現，資本越是雄厚的地方會吸引更多的資金涌入，而落后的地方如果缺乏好的發展資源很難吸收各種資源進入，進而導致貧富差距的不斷擴大。政府要看到每個地方不同的發展環境、發展階段、資源稟賦等因素，提供公共產品時做到“供解所需，需有所用”。

實現公共服務均等化應加大對農村公共產品供給的重視。四川省是農業大省，“三農”問題一直是國家重視和關注的焦點。農村之所以落后很大原因在于公共服務的缺失使其在發展的起點上已經落后。除了上面討論的兩點以外，加強農村公共品供給還應注意以下兩點：一是要扭轉政府官員公共產品供給過于顯性化傾向。政府支出最大化可能會導致農村公共產品供給結構的惡化，而公共產品供給的過于顯性化在某種程度上造成當期領導者只注重在任時的成績，而不會考慮長期的可持續發展性。因此，政府首先應制定完善的農村領導選取機制，讓選取出的領導人能代表大多數人的訴求，能深入群眾了解他們的隱性需求；其次嚴格控制公共產品供給過程中的各個操作環節，減少政績工程給農民帶來的損失。二是增加農村公共產品的自愿供給。自愿供給中比較重要的一個渠道是慈善捐款，政府無法支配但是可以起到引導和帶動作用。慈善捐款的多少受到經濟發展水平和人們觀念的影響，同時政府也可以通過稅收政策來促進慈善事業的發展。對企業來說，一定數額的慈善捐款能獲得政府一定程度上的稅收減免進而減少企業的慈善捐款成本。因此，根據經濟成熟的不同階段不斷地制定和完善稅收減免政策，以促進更大規模的慈善捐款，政府需要扮演好一個引導和監督的角色。

（作者單位：西南財經大學公共管理學院）