公民問責(zé)的理論邏輯與實(shí)踐價(jià)值

谷茵

【摘要】依照社會(huì)契約理論，政府在享有權(quán)力的同時(shí)，需要履行一定的義務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但從委托—代理理論和公共選擇理論的視角來看，政府在履行其責(zé)任的同時(shí)又存在著許多問題。而人民主權(quán)理論則為公民問責(zé)提供了依據(jù)。公民問責(zé)可以加強(qiáng)政府與公民的合作溝通，促進(jìn)其對(duì)政治權(quán)力進(jìn)行廣泛的監(jiān)督，有效維護(hù)公民的利益。

【關(guān)鍵詞】公民問責(zé) 社會(huì)契約 人民主權(quán) 公共選擇理論

公民問責(zé)作為行政問責(zé)的重要組成部分，是公民對(duì)政府及其官員的問責(zé)。具體是指以公民和公民組織為主體，以保障公民權(quán)益為目的，針對(duì)各級(jí)政府及其官員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況，通過批評(píng)、建議、檢舉、揭發(fā)、申訴、復(fù)議、訴訟等方式，對(duì)其實(shí)施監(jiān)督和追究責(zé)任。公民問責(zé)是民主政治的應(yīng)有之義，是現(xiàn)代公民權(quán)利的重要構(gòu)成要素。對(duì)公民問責(zé)進(jìn)行理論探源和價(jià)值分析可以更好地推動(dòng)行政問責(zé)制的發(fā)展。

公民問責(zé)的理論邏輯

責(zé)任的產(chǎn)生—社會(huì)契約論。社會(huì)契約論由格勞秀斯提出后，經(jīng)過霍布斯、洛克以及盧梭等人的論證逐步得到了發(fā)展和完善。無論是霍布斯、洛克還是盧梭都把“自然狀態(tài)”作為自己理論體系的基礎(chǔ)和前提，他們都認(rèn)為，在自然狀態(tài)下，人們有著與生俱來的自由、平等、獨(dú)立等權(quán)利。但是由于自然狀態(tài)存在著種種缺陷與不便，人們便訂立某種契約。霍布斯認(rèn)為，人們?cè)诤炗喥跫s時(shí)把自己的全部權(quán)利讓渡給主權(quán)者，由主權(quán)者代表人民行使普遍意志的權(quán)力，這個(gè)主權(quán)者是專制君主及其政府。洛克認(rèn)為，人們?cè)谟喠⑵跫s時(shí)把自己的部分權(quán)利交給一個(gè)受大多數(shù)人委托的權(quán)威機(jī)構(gòu)（政府），讓它擁有最高的權(quán)力來保護(hù)人們的一些天賦權(quán)利。盧梭則認(rèn)為，人與人之間通過簽訂契約結(jié)成社會(huì)共同體，共同體的意志即公意。公意要進(jìn)入實(shí)施狀態(tài)，就需要有一個(gè)執(zhí)行的組織機(jī)構(gòu)，這樣，人們又同政府簽訂契約，由它來掌握社會(huì)管理的治權(quán)，但前提是政府必須保護(hù)公共利益、公民的自由和生命財(cái)產(chǎn)安全。

由此可見，社會(huì)契約論者的契約理念雖然在權(quán)利讓渡的形式、公民與政府的關(guān)系等方面存在著一定的差異，但總的來說社會(huì)契約理念都包含了一些最基本的因素：即政府是社會(huì)契約的產(chǎn)物，是人們?cè)谄降?、自由和公意的基礎(chǔ)上建立的一種契約關(guān)系，人們訂立契約后，把自己的全部或部分權(quán)利交于政府，從而形成公共權(quán)力與公共意志，使政府具有合法性。當(dāng)然，政府在享有權(quán)力的同時(shí)也必須遵守一定的義務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，政府作為擁有責(zé)任和權(quán)力的一方必須要對(duì)授權(quán)者負(fù)責(zé)，保證責(zé)任的履行，這是社會(huì)契約論的必然邏輯結(jié)果。正因?yàn)槿嗣竦氖跈?quán)，政府的行為如果超出了建立在公意之上的契約所預(yù)設(shè)的宗旨或范圍，沒有完成自己承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，則其權(quán)力的合法性必將動(dòng)搖。因此，一個(gè)按照契約理念履行職責(zé)的政府必須是一個(gè)有責(zé)任的政府。

責(zé)任的缺失—委托代理理論和公共選擇理論。當(dāng)今社會(huì)，政府權(quán)力來自人民的授予和認(rèn)可，政府作為權(quán)力的代理人應(yīng)當(dāng)為人民的利益而負(fù)責(zé)任地履行自己的職責(zé)。人民同政府間的這種授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系，可以看作是一種委托—代理關(guān)系，這種關(guān)系的存在使得政府有失責(zé)的可能。委托代理理論認(rèn)為，由于代理人（政府）具體管理著事務(wù)，和普通公民相比，在信息方面具有絕對(duì)的優(yōu)勢，掌握著比委托人（人民）更多的信息，因此有條件憑借這個(gè)優(yōu)勢來獲得更多的私人利益，從而損害委托人的利益。因?yàn)檎袨榫哂欣硇院妥岳奶卣?，在這種信息不對(duì)稱的情況下，就不可避免地出現(xiàn)委托人和代理人之間的目標(biāo)和利益差異，因而容易產(chǎn)生有悖于政府公共性的行為。為了有效地促使政府認(rèn)真履行職責(zé)，人民必須選擇有效的機(jī)制來監(jiān)督和約束政府及其官員的行為。

美國公共選擇理論的創(chuàng)始人之一布坎南認(rèn)為：身為一個(gè)人，無論他地位如何，無論在政治活動(dòng)中還是在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，他的動(dòng)機(jī)與目的都具有相似性，也就是滿足個(gè)人利益的最大化。政府作為人類的組織，它是由各個(gè)機(jī)構(gòu)組成的，而機(jī)構(gòu)又是由許許多多官員個(gè)體組成的，政府是追逐自身利益的人的群體總和。政府官員和政府機(jī)構(gòu)都有自己的行動(dòng)目標(biāo)，官員們謀求個(gè)人利益的最大化，政府機(jī)構(gòu)謀求部門利益的最大化。在這一過程中，由于目標(biāo)并不一定符合公共利益，與公共利益的背離就導(dǎo)致了各種責(zé)任缺失問題的出現(xiàn)，這種責(zé)任的缺失需要來自政府外部的監(jiān)督和制約。因?yàn)樽鳛椤袄硇越?jīng)濟(jì)人”的政府，如果通過內(nèi)部監(jiān)督來彌補(bǔ)政府失靈，其結(jié)果只能是救治的失敗，因此來自外部的民眾監(jiān)督則顯得勢在必行。

誰來問責(zé)—人民主權(quán)理論。人民主權(quán)理論是由法國思想家盧梭在社會(huì)契約的基礎(chǔ)上系統(tǒng)地提出來的，它是近現(xiàn)代西方國家憲法的思想基礎(chǔ)之一，人民主權(quán)思想表達(dá)了這樣一些基本理念：國家的一切權(quán)力來源于人民；國家權(quán)力屬于人民，但人民并不直接行使，而是把它交給能夠代表人民意志的權(quán)力主體來管理國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)，政府則是這種權(quán)力主體的重要組成部分；為了使政府權(quán)力能夠按照人民的意志行使，它需要隨時(shí)接受人民的監(jiān)督，由于主權(quán)在民，國家只能是人民的仆人，相對(duì)于“人民主權(quán)”而言，政府的權(quán)力只能稱得上是“治權(quán)”，是處于從屬地位的。政府權(quán)力的受任者絕不是人民的主人，而只能是人民的官吏。因此，人民能夠?qū)φ畽?quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)控，有權(quán)對(duì)各級(jí)政府及其官員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)。我國《憲法》第二條規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，明確了人民是國家權(quán)力的本源。《憲法》第二十七條進(jìn)一步規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督。”以上規(guī)定，明確了公民對(duì)于政府及其官員的問責(zé)權(quán)利以及政府機(jī)關(guān)必須接受監(jiān)督的義務(wù)。總之，公民作為主權(quán)者，對(duì)于政府及其官員履行職責(zé)的情況，應(yīng)該能夠以主權(quán)者的姿態(tài)站出來說話，主張或指控政府及其官員的責(zé)任，要求政府及其官員作出回應(yīng)，制裁和懲罰那些失責(zé)或卸責(zé)的行為。①

公民問責(zé)的實(shí)踐價(jià)值

促進(jìn)政府對(duì)公民利益的維護(hù)。在現(xiàn)代社會(huì)，政府的首要責(zé)任是對(duì)民眾負(fù)責(zé)。作為單一行政系統(tǒng)內(nèi)部的同體問責(zé)卻存在著諸多弊端：例如彼此相熟而息事寧人，互相袒護(hù)；害怕部門利益沖突而不聞不問；懷著“遮羞”心理而不愿問責(zé)。②而作為公共利益維護(hù)者的權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)這些異體問責(zé)主體，雖然會(huì)對(duì)政府履行責(zé)任的情況進(jìn)行監(jiān)督，但政府是否履行責(zé)任以及責(zé)任履行到何種程度，對(duì)他們自身利益并無直接影響，這樣就難免出現(xiàn)消極問責(zé)的現(xiàn)象。但以公民為主體的問責(zé)，獨(dú)立性強(qiáng)，較少受到來自行政體系內(nèi)的約束和干擾，因此能夠站在更公正的立場上，態(tài)度堅(jiān)決地實(shí)施問責(zé)，以保證問責(zé)的效果。而且對(duì)公民而言，政府職責(zé)履行程度、政策實(shí)施情況與自身利益息息相關(guān)，相比權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)及其工作人員，更具有監(jiān)督與追究的自覺性和徹底性。公民這種問責(zé)態(tài)度促使政府及其官員在行使行政權(quán)力、作出行政行為時(shí)，必須考慮民眾的意志、利益和要求，真正把“權(quán)為民用，情為民系，利為民謀”落到實(shí)處，從而保護(hù)公民的利益，做到對(duì)公民負(fù)責(zé)。

加強(qiáng)政府與公民的合作溝通。公民問責(zé)作為政治參與的重要形式，它是一種指控或追究政府及其官員責(zé)任的社會(huì)活動(dòng)，這種責(zé)任的追究可能在一定程度上造成政府與公民的緊張關(guān)系，但是從長遠(yuǎn)來看，公民問責(zé)可以使民眾的不滿與需求及時(shí)反饋到政府部門，而且隨著公民權(quán)利意識(shí)的增長，廣泛的公民問責(zé)正在形成“倒逼”效應(yīng)，使政府必須應(yīng)責(zé)。政府在回應(yīng)民意的過程中可以宣傳、評(píng)價(jià)施政理念，解釋、修正既定政策，給民眾一個(gè)滿意的答復(fù)。這樣一種經(jīng)常性的問責(zé)—應(yīng)責(zé)關(guān)系，有利于促進(jìn)一個(gè)合作社會(huì)的形成。公民問責(zé)從本質(zhì)上講是公民參與國家治理的過程，它是當(dāng)然的治理主體，同政府一起對(duì)公共生活的合作管理形成“善治”的實(shí)踐。公民通過問責(zé)表達(dá)愿望、宣泄情緒，維護(hù)自身利益，政府了解公民的訴求，與公民進(jìn)行對(duì)話和協(xié)商，代表公民利益作出相應(yīng)的決策，解決社會(huì)矛盾，保障社會(huì)穩(wěn)定。這樣，一方面增強(qiáng)公民對(duì)政府的認(rèn)同感，政府的決策將會(huì)贏得更多的支持；另一方面公民行為也會(huì)贏得政府的信任。由此，政府和公民之間的信任程度增強(qiáng)，合作空間進(jìn)一步擴(kuò)大。

構(gòu)成對(duì)政府權(quán)力廣泛而有效的監(jiān)督。公民問責(zé)是一個(gè)監(jiān)督政府活動(dòng)的過程。同其他問責(zé)方式相比，公民問責(zé)的主體是最廣泛的。每一位公民都是一名監(jiān)督員，都可以隨時(shí)隨地的監(jiān)督政府行為。而權(quán)力機(jī)關(guān)或?qū)ｉT的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)在進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)的時(shí)候，面對(duì)龐大的行政隊(duì)伍和行政事務(wù)，需要付出相當(dāng)?shù)娜肆拓?cái)力，耗費(fèi)大量的時(shí)間，但監(jiān)督范圍卻是有限的。由公民啟動(dòng)的對(duì)政府機(jī)關(guān)及其行政人員的問責(zé)，由于每一位公民都是一名免費(fèi)的檢察官，對(duì)于減少行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督成本，擴(kuò)大監(jiān)督范圍起著重要的作用。當(dāng)全體公民都具有了行政問責(zé)的意識(shí)和能力的時(shí)候，也就在整個(gè)社會(huì)構(gòu)建起了廣泛而全面的對(duì)政府權(quán)力監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)。而且，如此數(shù)量龐大的監(jiān)督主體進(jìn)入到問責(zé)制度中來，對(duì)于政府機(jī)關(guān)及其行政人員來說無疑是個(gè)威懾。藉此可以大大減少違法違規(guī)行政行為的發(fā)生，公民問責(zé)的事前防范作用就得到了有效發(fā)揮。

（作者單位：信陽師范學(xué)院政法學(xué)院）

注釋

①韓志明：“公民問責(zé)：概念建構(gòu)、機(jī)制缺失和治理途徑”，《探索》，2010年第1期，第62頁。

②汪偉全：“公民參與：推進(jìn)行政問責(zé)制的重要途徑”，《探索與爭鳴》，2007第7期，第37～38頁。