深圳“新土改風波”

崔銀娜

5月25日，國土資源部、廣東省政府批復《深圳市土地管理制度改革總體方案》（以下稱“方案”），深圳正式啟動以“產權明晰、市場配置、節約集約、科學調控”為核心原則的土地管理制度改革。

這是深圳歷史上第二次在土地管理制度方面的改革，也是中國歷史上第三次土改試驗的嘗試。因此，被媒體稱為深圳的“二次土改”，其中包括8大改革重點和20個改革事項，涉及土地產權、土地使用、土地供應、土地管理及土地交易整個鏈條。

深圳土地制度改革要破解的課題，是全國許多城市面臨的共性問題。深圳“新土改”的成敗，不僅具有區域意義，也具有全國意義。

國土資源部部長徐紹史說，“這是我國土地管理制度改革歷史上又一次里程碑式的重大抉擇。”

之所以如此評價，是因為深圳“新土改”肩負著完成土地確權，深化土地資源市場化、資本化配置，為小產權房等問題尋找解決辦法的重任。

能否消解小產權房尷尬

深圳“新土改”的重點和難點，首先是解決違法建筑問題。小產權房無疑是深圳“土改”的熱點話題。

據統計，深圳小產權房等違法建筑占全市總建筑面積的四成以上，用剛性手段全部清除，顯然不現實，還會對原農村土地產權和集體利益造成沖擊。

方案一出，多家媒體猜測，深圳小產權房將有望確權。有媒體解讀，深圳的改革方案透露出這樣的信息，即會遵照“依現狀、依改造”的原則，對土地、房產進行分開確權，或在“房地合一”框架下，通過土地權益書、作價入股等方式進行確權。也就是說，對小產權房，將不再一拆了之，而可能通過“贖買”的方式，讓其有機會“轉正”。

對此，深圳市規劃國土委秘書處副處長李家寶表示，以上說法均屬猜測，并且十分“不靠譜”。“總體方案并不是一個細則，很多事項需要在實踐中試點和摸索。《方案》才批復，這么短的時間，我們都不知道未來深圳的小產權房將如何處理，媒體的解讀過于超前。”

包括地產人士、律師在內的多位相關人士都表示，短時間內對深圳小產權房進行確權并不現實。在現行土地制度體系中，小產權房沒有合法的生存空間。但是，土地確權的落后，農村集體土地收益過低，城市化的提速，以及高房價共同創造了小產權房生存和壯大的空間。從市場的角度說，小產權房對于滿足剛性需求、平抑商品房價，不是沒有作用。解決集聚于小產權房上的現實與政策矛盾，需要思維創新。

媒體評論員徐立凡認為，從根本上說，小產權房之所以繁榮，不僅因為具有價格優勢，更因為農村土地收益與城市土地收益落差太大。因此，在妥善處理小產權房等歷史遺留問題的同時，不能忘記對土地制度的完善。而完善的標準，應既有利于城市化發展需求，又盡量平衡城鄉土地收入差距。只有這樣，土地使用現狀與土地制度之間的脫節才可能接上，小產權房帶來的制度尷尬才有望消解。

雖然深圳相關部門尚未對外透露小產權房清理試點的改革方向，但有業內人士表示既然短期內確權無望，將小產權房納入政府管理是一個更可行的方向。

深圳市規劃國土委曾表示，“十二五”期間將“探索通過整體租賃城中村住房的方式籌集保障性住房房源，發揮城中村住房在住房保障中的積極作用”。

深圳中圳律師事務所律師劉子孺認為，在現行的土地管理制度下，農村集體土地使用權不能出讓、轉讓、出租，更不能向政府申請規劃，是一種被限制的物權。這次改革很可能會對現有農村集體土地產權立法進行嘗試。

土地規劃審批權擴大

除了小產權房問題，土地面積狹小的深圳也面臨著可開發土地資源緊缺的尷尬。公開資料顯示，未來10年深圳市可供新增建筑用地僅為59平方公里。

為此，2009年下半年，深圳頒布城市更新辦法實施細則，圍繞大量城市舊改土地做文章，意圖盤活土地存量。

在這次改革方案中，創新土地二次開發利用機制，探索建立規劃控制、收益共享、運作高效的土地二次開發利用機制，也成為市場關注的焦點。

根據改革方案，深圳將在廣東省“三舊”改造政策基礎上，建立符合深圳實際的城市更新政策體系，編制并審批城市更新計劃，統籌安排城市更新改造。借鑒城市更新中盤活存量土地的思路，建立健全土地整理儲備政策體系，探索在城市重點開發區域建立以存量土地為主，以結構優化、功能提升、利益共享為目標的整體開發模式。

市長許勤也表示，深圳將在土地二次開發、“三舊”改造上尋求突破，推動建立規劃控制、公益優先、利益共享、運作高效的的土地二次開發的新模式，促進城市的轉型升級。

實際上，此次提出的創新土地二次開發利用機制并無太大新意。從2010年深圳市公布第一批城市更新改革計劃以來，主要針對大量舊工業廠區、城中村進行城市改造，其間釋放出大量土地資源。

不過，通過這次土地改革試點，深圳市在城市土地功能調整和審批權力方面獲得了更大的自主權，這使深圳在城市土地二次利用開發中擁有了其他城市無可比擬的優勢。

根據方案的要求，深圳市依據總體規劃自主安排土地利用計劃總量指標。在改革建設用地審批方式方面，除國家和省級單獨選址建設項目按國家和省相關規定報批外，在深圳市土地利用總體規劃確定的中心城區范圍內，國務院批準農用地轉用方案后，按照廣東省政府的授權，由深圳市政府審核農用地轉用實施方案；在中心城區范圍外，已由廣東省政府授權深圳市政府審批功能片區土地利用總體規劃的，由深圳市批準農用地和未利用地轉用，統籌安排建設項目用地。

土地規劃和審批自主權的擴大，使得一些原本通過土地劃撥等方式占有土地的企業受益。據媒體統計，包括深康佳、特力A、寶安地產（原名深鴻基）、深天地、深桑達、華僑城、沙河股份、深業集團、中糧地產、招商地產、深振業、深天健等一大批深圳企業通過城市更新改造，獲得大量可開發的土地資源。

有評論認為，這是深圳土地改革的一大亮點，但如何實現土地在資本市場上交易？民間資本通過什么渠道參與？政府建立何種投融資平臺？這些問題，目前都只有朦朧的提法，具體實施還在探索過程中。

或催生房地產市場變局

根據《方案》，這次改革分近期（2012至2015年）和中遠期（2016至2020年）兩個階段推進改革。深圳將在未來8年從多個方面嘗試創新突破，探索高度城市化地區土地利用管理新模式。

目前，深圳已成立土地管理制度改革領導小組，并制定了《總體方案》的近期實施方案（2012至2015年）。近期將以光明新區、坪山新區、前海深港現代服務業合作區為重點試驗區，在土地用途管制、土地有償使用、土地二次開發與節約集約利用、土地產權制度等方面開展試點工作。

對此，深圳綜合開發研究院常務副院長郭萬達認為，長遠來看，土地市場的規范化、市場化、法制化，將帶動房地產市場的規范化。短期來看，土地權利體系的完善也有利于房地產市場的健康發展。“中遠期來看，深圳對土地收益分配制度的改革創新也將有利于抑制開發商屯地。”郭萬達說。

據5月26日揚子晚報報道，隨著深圳土改大幕的拉開，眾多央企已經蜂擁進駐深圳，尋找合作機會。深圳國資系統人士透露，中鐵、華潤等大型央企是目前較熱衷參與的企業代表。雖然目前具體合作方式仍在討論過程中，但業內人士稱，基本上外來企業可以參與的領域有三個：一是成片區的城市更新與開發；二是與政府部門合作對政府機關用地進行開發，政府部門以土地入股的方式分享此類物業的運營收益和土地增值收益；三是與地方政府融資平臺合作，進行土地和基礎建設項目的開發。

據調查，這三大領域中，已經有明確說法的是地方融資平臺儲備項目開發。知情人士透露，就在《方案》公布前幾日，深圳市政府相關工作會議決定，以深圳地鐵集團為主，加快深圳地鐵建設及相關物業開發，并嘗試一系列土地制度創新。

如果深圳土改模式推廣全國，未來土地產業鏈將面臨眾多調整，比如產權周期縮短、土地供應方式更靈活多樣、土地價格確定更靈活等。最重要的是，政府將以投資人身份通過土地入股分享土地升值和物業運營收益，這對目前中國現行的土地招拍掛制度和一次性收取土地出讓金的地方土地財政模式都將產生重大影響。