城市為誰而建？

12月16日閉幕的中央經(jīng)濟工作會議上，城鎮(zhèn)化成為最受矚目焦點。“新型城鎮(zhèn)化”也隨之成為歲末年尾的最熱詞匯，并被寄望為中國經(jīng)濟新的增長點和改革的重要紅利。

城鎮(zhèn)化的重要標(biāo)志就是把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。但在過往城鎮(zhèn)化的進程中，由于對城鎮(zhèn)化的要義把握不準(zhǔn)，所以我國的城鎮(zhèn)化率看上去過了51％，但實際上人口的市民化只有35％左右。超過2.5億涌入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，從某種角度看，他們已經(jīng)離開土地，但是一個不得不面對的歷史問題是，他們目前仍然無法享受到與城鎮(zhèn)居民平等的公共服務(wù)體系。

這是一個非?，F(xiàn)實也很尖銳的問題。醫(yī)療、住房、教育、社保還有政府的公共服務(wù)，2.5億農(nóng)民工的現(xiàn)狀對中國的城鎮(zhèn)化帶來了巨大的挑戰(zhàn)。有人因此把過往的城鎮(zhèn)化稱為“要地不要人的城鎮(zhèn)化”。而新型城鎮(zhèn)化，就是要遵循普遍規(guī)律，正視這些問題，探索一條獨特而可持續(xù)發(fā)展的城市化道路。

長期以來，我們遵循的發(fā)展理念一直是先工業(yè)后農(nóng)業(yè)、先城市后農(nóng)村、先市民后農(nóng)民，這樣一種思維現(xiàn)在正在改變。

專家認(rèn)為，城市化與城鎮(zhèn)化看上去是一字之差，實際上內(nèi)涵和外延完全不同。城市化被更多地理解為是287個地級以上城市的發(fā)展，與農(nóng)民沒有直接的利益關(guān)系。而城鎮(zhèn)化，需要人們把更多注意力放在2800多個縣城或是小城市里。中國城市發(fā)展研究院首席研究員彭真懷認(rèn)為，把這些縣城做實做美了，才是農(nóng)民真正的精神家園。

土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)超人口城鎮(zhèn)化

近期，關(guān)于造“大城”的新聞頻見報端。

一個年財政收入僅4億元的縣，欲打造成“東方迪拜”；

一座年財政收入僅50億元的城市，要投資千億元造“古城”；另一座城市則正在“重回明朝”；

西部一座缺水城市競爆出要挖26個人工湖，最大的達10平方公里左右；

北部一座新造的“大城”，大街上空空蕩蕩，耗資數(shù)億元的大型體育設(shè)施閑置，花費數(shù)十億元建設(shè)的人造景點被拆除……

時下，在“拉大城市框架，建設(shè)××新城”、“×年大變樣”、“形成一座新城，帶動一個產(chǎn)業(yè)”、“建設(shè)國際性大城市”等口號下，從小縣城到省會城市，從欠發(fā)達地區(qū)到沿海發(fā)達地區(qū)，一些地方造“大城”的沖動正加速上演。

而這些正在建設(shè)的“大城”，不少是大馬路、大建筑、大立交、大草坪，以大為美，以洋為美，千城一面的景象已隱約可見。

“當(dāng)前，城市規(guī)模快速擴張，土地的城鎮(zhèn)化已明，顯快于人口的城鎮(zhèn)化?！敝袊嗣翊髮W(xué)公共管理學(xué)院葉劍平教授說，現(xiàn)階段的城市發(fā)展多采用低密度、分散化“面狀擴張”的方式，城市規(guī)模和占用土地面積迅速擴大。據(jù)統(tǒng)計，2000年至2010年全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了60％多，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口的增長速度，而同期人均建設(shè)用地133平方米，超過國家規(guī)定限額的30％。

“行政等級高的城市，其建設(shè)用地擴張更快”，葉劍平說，2000年至2010年，地級以上城市市轄區(qū)的建成區(qū)面積增長95.8％，而同期縣級以下城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅增長了50.9％。一些省會城市人口占全省人口的比重才百分之十幾，但他們拿到的用地指標(biāo)達到了全省的30％以上，有的甚至達到50％。“在我國這樣一個人口眾多、發(fā)展不平衡的國家里，推進城鎮(zhèn)化必須實行大中小城市并舉，重視發(fā)展小城鎮(zhèn)。”

“一些地方在城市建設(shè)時，沒有從長遠(yuǎn)的角度考慮問題，不顧自身財力，不顧土地、水等資源的承載力，已經(jīng)造成很多問題”，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長劉守英說，我國665個城市中，有將近400個城市缺水，其中大約有200個城市嚴(yán)重缺水；由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，一些地方出現(xiàn)“睡城”現(xiàn)象，每天早晚高峰，有數(shù)十萬人在同一時間往返十幾、幾十公里上下班，造成嚴(yán)重的交通堵塞。

“更有甚者，一些城市以‘加速城鎮(zhèn)化進程為幌子、以建設(shè)工業(yè)園區(qū)為名，以獲取土地出讓收入及相關(guān)稅費為目的，大搞擴城、造城運動，粗放式占用大量土地，其危害比單宗違法用地事件更為惡劣”，劉守英說，一些外表光鮮亮麗的大城市是以犧牲農(nóng)民利益和靠行政手段突擊造成的，甚至不惜以犧牲部分社會成員利益、增大社會不平等程度為代價。

一些城市過度追求城市規(guī)模和發(fā)展速度，加劇了環(huán)境惡化。葉劍平介紹，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，全國90％以上城市水域嚴(yán)重污染，城市生活垃圾以每年8％—10％的速度增長，在50％的垃圾處理率中只有10％達到無害化處理，大多數(shù)垃圾只能簡易填埋，使一些城市陷于垃圾包圍之中。

房價低些，做生意成本少點，交通順暢些，就醫(yī)、上學(xué)方便點，老人、孩子過馬路安全點，在家附近就能買菜、購物，白天抬頭看得到藍天，晚上能看到星星，老百姓對城市生活的要求并不高。然而，在一些地方，豪華的城市建設(shè)與人的基本需要漸行漸遠(yuǎn)。

低成本城鎮(zhèn)化不可持續(xù)

不可否認(rèn)，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，拓展城市發(fā)展空間理所當(dāng)然。但建一座新城并非易事，少則幾十億元，多則幾百上千億元，錢從哪里來？

“土地出讓收入，以及房地產(chǎn)相關(guān)稅費收入是資金的主要來源”，劉守英說，為了加快城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府對土地出讓收入的依賴越來越高，土地出讓收入占地方政府財政的比重已從2001年的9.1％提高到2009年的30.8％，以土地為抵押獲取的貸款債務(wù)規(guī)模更是大幅度增長。

走“土地依賴路徑”的城鎮(zhèn)化之路充滿風(fēng)險。這種建設(shè)城市的方式要繼續(xù)下去必須具備兩個條件。其一，房屋價格持續(xù)上漲，從而為土地價格的上升提供保障；其二，不斷擴大用地規(guī)模，并能低價征收土地，從銀行持續(xù)獲得融資。當(dāng)前，一些大城市的高房價已超過了居民的承受能力，而再過幾年，我國城市房屋整體上能達到供需平衡，土地很難像在這樣能穩(wěn)定地給城市建設(shè)提供資金；而大量低成本征地拆遷，造成了不少社會矛盾，很多農(nóng)民既無法融入城市生活，又回歸不到原來的農(nóng)村。

今年，在國家嚴(yán)厲的調(diào)控下，一些地方房子不好賣了，地也就不好賣了，上半年全國土地出讓收入同比下降30％多，地方政府償債能力和財政狀況面臨嚴(yán)峻考驗?？陀^地說，長期以來，我們走的是一條低成本城鎮(zhèn)化道路，這種模式存在不可持續(xù)的因素，城鎮(zhèn)發(fā)展是建立在低成本獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地、廉價使用勞動力、環(huán)境承載嚴(yán)重超負(fù)荷的基礎(chǔ)之上的，但是，近年來房價地價、資源品價格以及勞動力價格持續(xù)較快上漲，今后城鎮(zhèn)化的成本將明顯提高。

建一座大樓，往往就會失去一塊良田，而不少地方征來的土地利用粗放，造成很多浪費，我們沒這個本錢。據(jù)了解，我國平原面積不到國土面積的12％，人均平原面積只相當(dāng)于美國的3.7％。但是，我國土地粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重，許多市、縣尚未完成城市化和工業(yè)化，但建設(shè)用地規(guī)模已超過國土面積的20％。若按現(xiàn)在的人均建設(shè)用地計算，未來需要約數(shù)億畝土地完成城鎮(zhèn)化。與日本的快速發(fā)展時期相比較，中國GDP每增長1％，對土地的占用量差不多是日本的8倍。在粗放用地的同時，學(xué)校、醫(yī)院、幼兒園等公共服務(wù)設(shè)施卻比較缺乏。城市低密度盛行導(dǎo)致了更多、更長距離的交通通勤和對小汽車的過分依賴，引發(fā)城市交通擁堵、環(huán)境污染等。

“一些地方熱衷于造‘大城，還有一個重要原因是可以通過投資來帶動GDP的增長”，葉劍平說，城市建設(shè)刺激了水泥、鋼鐵等行業(yè)的繁榮，也導(dǎo)致了這些行業(yè)生產(chǎn)能力嚴(yán)重過剩。為了追求城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，許多地方出現(xiàn)了不計成本、只求速度的傾向，在個別大城市房地產(chǎn)投資已占固定資產(chǎn)投資一半以上。過多過快的建設(shè)，擠占了大量社會資源，推高了土地、資金等要素價格、擠壓了企業(yè)發(fā)展的空間，與加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求背道而馳?！俺擎?zhèn)化不能脫離實際，更不能以損害群眾利益為代價。如此不顧條件和可能，大搞造城運動，何來科學(xué)發(fā)展可言？”他說。

新型城鎮(zhèn)化核心是人的城鎮(zhèn)化

未來10年至20年我國城鎮(zhèn)化仍然處于快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化帶來的需求是支撐未來20年中國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的最大潛力所在。

從根本上講，城鎮(zhèn)化不是簡單的人口比例增加和城市面積擴張，更重要的是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變，蘊含著深刻的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整。“在城鎮(zhèn)化率已超過50％的今天，作為經(jīng)濟增長機器的城鎮(zhèn)化模式必須要改了”，中國人民大學(xué)葉裕民教授說，長期以來，城鎮(zhèn)化被一些地方片面當(dāng)作經(jīng)濟增長的引擎，而城鎮(zhèn)化過程的本質(zhì)是要使農(nóng)民、市民富裕起來。有的地方，只有城市還沒有“化”，城鎮(zhèn)化率存在虛高現(xiàn)象。由于統(tǒng)計口徑方面的原因，在城鎮(zhèn)連續(xù)居住超過6個月便統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口。但實際上，絕大部分進城務(wù)工人員仍未能充分享受到城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和社會保障。

“我們不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！比~裕民說，從維護社會公平正義的要求出發(fā)，當(dāng)前在我國推進城化的進程中，應(yīng)當(dāng)消除一切針對進城農(nóng)民的歧視性政策；完善土地征用制度，讓農(nóng)民能夠憑借土地權(quán)利參與并分享城鎮(zhèn)化的利益；大幅提高進城農(nóng)民的就業(yè)競爭能力；構(gòu)建完善的社會保障體系，從根本上解決進城農(nóng)民的后顧之憂，“如果說多造點房子、多修點路、多建幾座摩天大樓就算城鎮(zhèn)化，那么對城鎮(zhèn)化的理解太膚淺了。必須逐步改變傳統(tǒng)的增長導(dǎo)向型城鎮(zhèn)化模式，以民生改善為根本目的，不單純追求城鎮(zhèn)化的速度，更關(guān)注城鎮(zhèn)化進程中提高人的生活質(zhì)量。用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，走一條新型城鎮(zhèn)化道路，全面提升城鎮(zhèn)化貢量和水平。”

“規(guī)劃不當(dāng)是城市病產(chǎn)生的重要原因”，葉劍平說，一是，考慮硬件建設(shè)多，考慮公共服務(wù)體系建設(shè)少，注重單個項目產(chǎn)生的短期經(jīng)濟效益，輕民生規(guī)劃，造成商業(yè)項目林立，公園、綠地等公共空間缺乏；二是，重地面建筑設(shè)施布局，輕地下基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，以至于一下大暴雨，就會發(fā)生“到城市里看?！钡默F(xiàn)象；三是，合理規(guī)劃的過程，就是一個公共選擇的過程，從目的到手段，整個過程都要體現(xiàn)出社會公眾的意愿，但在有的地方，規(guī)劃就是為長官意志服務(wù)，換一任領(lǐng)導(dǎo)改一次規(guī)劃；四是，規(guī)劃要有強烈的民本意識，新開發(fā)項目上馬時，必須確保足夠容量的道路、給水、排水和學(xué)校等設(shè)施，以此作為取得開工許可的條件。遺憾的是，不少大型小區(qū)建成了，卻缺少菜市場、幼兒園和學(xué)校等，生活極不方便?！皬氖澜缟蟻砜?，失敗的城市化有一個共同特點，那就是盲目擴大城市規(guī)劃，在城市邊緣形成對比鮮明的貧富差別，經(jīng)濟發(fā)展失衡，社會生活失序?！比~劍平說，“更為重要的是要實現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的良性互動，城鎮(zhèn)化應(yīng)建立在堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上，不能搞‘空城計”。

“要徹底扭轉(zhuǎn)重物不重人的情況，必須加快政府職能轉(zhuǎn)變。特別是在當(dāng)前穩(wěn)增長的大背景下，要警惕片面追求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、做大GDP，占用有限的生產(chǎn)要素，延緩經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的進程”，葉劍平說，經(jīng)濟發(fā)展的主體力量在市場，企業(yè)和老百姓才是創(chuàng)造財富的主體，政府應(yīng)通過構(gòu)建公平的社會秩序和發(fā)展環(huán)境，給所有人提供公平的公鹽服務(wù)和發(fā)展的機會，讓居民最大限度地、低成本地參與到經(jīng)濟發(fā)展過程之中，并分享其成果，讓城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟發(fā)展脈搏相呼應(yīng)，與人民生活改善相聯(lián)系。

未來，我國還將有3億多人告別農(nóng)村、進入城市，在十幾億人口的大國推進城鎮(zhèn)化，進而實現(xiàn)現(xiàn)代化，在人類歷史上沒有先例可循。城鎮(zhèn)化已經(jīng)取得的成就舉世矚目，其健康發(fā)展在很大程度上決定了中國未來的發(fā)展高度，也深切影響著國民的歸屬感和幸福感。城市為誰而建？怎樣建造幸福之城？這些問題值得每個人深思，也為未來的城鎮(zhèn)化指明了方向。

（據(jù)《人民日報》等報道）