多中心理論視域下社會組織參與社區管理與服務研究

張衛 董強

作者簡介：A張衛（1965- ），男，江蘇泰州人，江蘇省社會科學院研究員，主要研究方向為發展社會學、社會階層；董強（1986- ），男，山東壽光人，南京農業大學人文學院碩士研究生，主要研究方向為城市社會學。

摘 要：“多中心治理”理論強調公民和社區組織的參與，凸顯社區組織在社區管理和服務中的作用。但目前，社區組織參與社區事務仍存在制約因素。因此，須將社會組織的發展納入社會建設的總體布局；創新社會管理體制，為社會組織的發展提供良好的運行環境；強化自身建設，提高社會組織的服務水平；深化制度改革，加強社會組織與其他社區管理主體的合作等積極培育社會組織，有效建設第三中心。

關鍵詞：多中心治理；社會組織；社區管理；社區服務

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）03-0085-05

社會組織有廣義與狹義之分。廣義的社會組織是指，一定數量的成員在制度化的組織結構、機制規范的指導下，為了一定的組織目標而形成的共同活動群體，包括政府、軍隊、企業、政黨、學校、宗族等；而狹義的社會組織是指除政府、企業之外為公眾提供服務的組織，包括社會團體、基金會、部分中介組織以及民辦非企業單位和眾多的社區社會組織、農村專業合作組織等。本文所研究的社會組織是狹義上的社會組織。

一、“多中心治理”理論及其對我國社區管理學服務的啟示

（一）“多中心”治理理論的具體內涵

20世紀70年代，西方各國開始進行治理變革，圍繞公共事務管理中出現的“集體行動困境”、“公共地悲劇”、“搭便車”等治理困境，主要有兩種應對之策，即政府的國有化和市場的私有化［1］。前者是指由中央政府決定誰能夠使用公共資源，他們何時使用以及怎樣使用這些資源，而且由中央政府對他們進行監督，對違規者進行懲罰；后者指通過創立一種私人占有制度代替公共資源共同使用的公共財產制度，由私人或私企對公共資源實行占有、管理及使用［2］。針對市場的逐利特性使得其無法兼顧所有的公共事務，而政府在管理中經常會出現低效和信息交流不暢等問題，奧斯特羅姆夫婦在廣泛研究的基礎上，證明了政府與市場之外的其他道路的存在（比如在社區中，除了政府和以市場化方式提供的服務以外，社區民眾完全可以在自我組織的基礎上進行自我管理，從而能在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持續的共同收益）［3］。并進而提出“多中心”的治理理論。“多中心”一詞不僅僅是公共物品的生產和公共事務的治理模式,更是一種思維方式和價值觀念的體現。

“多中心”意味著公共事務的多個生產者和公共事務的多個管理者。就社區管理、服務領域而言，在宏觀的規劃與指導以及基礎設施的提供中是以政府為核心的，政府在這方面承擔著主要的職責；在以市場化方式提供的的社區服務中，主要由市場負責；而其他事務，諸如社區居民的文體娛樂、教育、權益保護、社區矛盾的調解，社區環境的保護，社區內居民間的互幫、互助等，這些主要由各類社會組織負責，其實質是社區居民的一種自我管理，社區居民也是眾多社會組織的成員。

“多中心治理”意味著在社會管理中政府、市場與社會的共同參與。它打破了原先只能有一個中心的理論束縛（西方在社會管理領域中流行的公民社會理論與法團主義理論，一則強調以社會為中心，一則強調以國家為中心，都強調社會管理的單中心模式），形成了一個由多中心而構成的管理網絡，也打破了原有理論在“分權”、“集權”問題上的爭論（公民社會理論與法團主義理論作為兩種針鋒相對的理論，一則強調“分權”，一則強調“集權”，前者強調社會的事務社會辦，后者強調社會的事務國家辦）。

“多中心治理”下政府須轉變其自身的角色與任務。“多中心理論”反對政府作為單一主體對公共資源的完全支配以及作為單一中心對社會事務進行全盤管理，但也并非一味限制政府在公共管理中作用的發揮，而是強調政府在角色、管理方式等方面的變化。

（二）“多中心”治理理論對我國社區管理與服務的啟迪

隨著改革不斷深入，市場經濟的建立和政府職能的轉變都使得原先單一化的社區管理模式在面對居民多元化的需求時顯得力不從心，紛繁復雜的公共事務使得政府陷入困境，“多中心理論”在促進社區運行，加強公共事務管理等方面對我國的實踐有著重要的啟迪。

“多中心理論”強調參與主體的多樣性。除政府與市場外，第三方的力量至關重要，在國外，市場經濟發展已久，公民社會也相當成熟，在社區管理中，社會組織與公民自身得以成為社區管理的主體。在我國，由于社區力量的不足，社會組織發展的不成熟，我們在社區管理中不能照搬“西方模式”，但“多中心理論”強調的共同參與理念值得借鑒。

“多中心理論”強調公民與社會組織的參與。一個社區運行的好壞，從公民與社區的互動頻率中得以體現，社區管理水平的高低與社區服務質量的好壞也依賴公民對自身權利的認知和維護以及公民的廣泛參與。作為公民服務自身、參與治理的重要載體，社會組織有助于增加社會溝通，有助于民眾合理進行利益訴求，亦有助于培養社會公信和自律機制。社會組織在社會管理中與政府、市場的良性互動也更有助于公共情緒的分散和公共壓力的排解，從而維護社會的“良序善治”。

“多中心理論”強調眾多行為單位的自主獨立性與相互協作性。行為單位的自主與協作都是受到規則制約的。“多中心理論”不是要在社會管理領域創造出獨立的多個中心，而是強調在社會管理的不同層次，各個中心發揮各自不同的作用；不是要將社會組織的運作完全獨立于政府監管之外，相反，社會組織的運作離不開政府的支持和管理。

二、多中心理論視角下社會組織在社區管理與服務中的功能與作用

（一）社會組織在社區管理與服務中的功能分析

多中心治理作為西方公共管理研究領域的一種新的治理模式，它以承認有限政府為前提，提出了政府與市場之外的治理公共事務的新的可能性，并在政府、市場這兩個中心之外引入第三個中心，強調由多個權力中心和組織體制來治理公共事務,提供公共服務。社區是在一定地域中一定人口的集合體，但對社區的管理和服務的供給往往從外部進行，而忽視了其內部自我管理、自我服務的能力。這種能力的載體就是各類扎根于社區的社會組織。眾所周知，社會組織實現自身功能靠的不是行政手段或經濟手段，而是靠廣大志愿者和社會成員的自愿參與。具體說來社會組織具有如下功能：

自主治理功能。發展健全的社會組織擁有完善的規章制度、民主的內部管理以及良好的自組織能力，能夠借助內部成員間的信任和社會資本來進行合作，就組織目標、人事任免、活動安排等進行商議，因此，如果具有完備的社會支持，很少受到政府與市場的裹挾，就能實現自主治理的功能。

公共服務功能。公共服務是面向全體社會成員的，帶有明顯的公益性質，而公益性也是眾多社會組織的特征之一。社會組織公共服務能力的獲得，一是靠自身的資源積累。社會組織靠組織內部成員及其關系資源以及組織所掌握的社會資源為組織成員及社區居民提供公共服務；二是靠自身的地位優勢。社會組織不以營利為目的，組織目標的實現也不依靠強制手段，因為貼近群眾，比較熟悉群眾的需求，它容易取得群眾的信任；三是靠廣大社會成員的積極參與。社會組織在秉承自我服務理念的同時將有志愿為居民服務的人員聚合在一起，從而調動居民參與到公共服務中來。

資源整合功能。按貝塔朗菲系統論的觀點，組成系統的各個部分只有按特定秩序組織起來，才能發揮系統在各個部分孤立狀態下所不具有的整體功能。社會組織資源整合的過程就是資源的優化配置的過程，這不僅是對物質資源，也針對人力資源與社會資源。社會組織通過內部的規章制度將成員組織起來，使他們能夠協調一致地進行活動，同時，通過各項活動的組織將物質資源、社會資源的功用充分發揮出來。

文化豐富功能。在多種類型的社會組織中，有聯誼交友的社交團體，比如老年秧歌隊、合唱團、棋牌會等，使老年人安度晚年；有青少年教育的各類民辦機構，比如，各類業余愛好培訓班的開設，促進青少年素質的全面發展；有文化技藝交流、傳播的民間協會，比如各類民間手工藝協會，在傳承、保留我國傳統手工藝的同時，也將我國優秀的傳統文化傳播開去。

（二）社會組織在社區管理與服務中的作用

推進社區民主建設的重要力量。城市社區的自治與農村居民的自治是我國民主建設的基石。隨著社會組織的不斷增多，居民參與也日益活躍起來，這些組織受到了基層政府的重視，被有意識地納入到社區管理與服務中。為了有效協調政府與社會組織、社區居民的關系，在工作實踐中，必須以民主為原則，實現社會組織和社區居民共同參與社區事務管理；為取得社會組織、社區居民的信任，居務、事務、財務的公開成為有效的管理手段，這些都在實踐中推動社區的民主進程。

促進社區公益事業發展的有效資源。通過社區公益活動的開展，社會組織不僅能對弱勢群體起到一定的幫助作用（比如對孤寡獨居老人、殘疾人群體、下崗失業人員的幫助），也能夠發現社區居民其他的公益需求，從而向政府或基金會尋求幫助。另外，通過公益事業的開展，社會組織可以在社區內積聚一定的社會資本并將其轉化為未來發展的資源。

提供社區服務的重要幫手。各類社會組織基于自身特點開展形式多樣、內容豐富的服務活動，不僅有效擴展了社區服務的內容，也有益于社區民生建設的提升。例如，合唱隊、舞蹈隊、書畫會等各類文體組織較好地填補了居民們業余生活的空白，這些文體組織依據居民們不同的需求，開展形式多樣、內容豐富的活動，通過參加活動，居民們不僅鍛煉了身體、也給自己帶來了許多愉悅。這些都得到了廣大居民的肯定。

以市場化方式運作的民辦非企單位近年來表現出比較強勁的發展勢頭，截止2009年，全國已有民辦非企單位19.04萬個，大量的民辦非企單位已將自己的觸角延伸到教育、科技、法律、衛生等多個社會領域。其他類型的社會組織，諸如基金會、社會團體、部分中介組織，往往將一定區域的民眾當作自己的服務對象，其服務范圍并不局限在社區中，但其許多項目的實施仍是以社區為落腳點的，也間接為社區管理與服務發揮了作用，比如，基金會的資金支持，中介組織的智力支持等。

三、社會組織有效參與社區管理與服務的制約因素

評判社會組織是否有效地參與到了社區的管理與服務中，要看其是否與現行的體制相契合，看其在多大程度上承接了政府轉移的職能，看其是否有效地彌補了政府遺留的公共服務空白，是否有效滿足了社區居民的多樣化需求。在當下，社會組織顯然還沒能實現對社區管理與服務的有效參與，仍然有制約社會組織有效參與社區管理與服務的因素存在。

（一）對社會組織的地位、作用認識不足

按照發達國家的發展經驗來看，社會發展到一定程度，社區管理以及社區服務的提供更多的是依靠社會組織來進行。一些地方與部門對社會組織能夠發揮的作用存在不少認識上的不足與偏差，有些認為社會組織的能力有限，無法有效參與社區管理，有些認為社會組織掌控的資源有限，無法為社區居民提供服務等。

（二）社會組織的管理體制不順

我國目前對社會組織實行雙重的管理體制，即登記管理部門和業務主管部門分別行使對社會組織的管理職能。不過許多社會組織因為在資金數量、會員總數等方面達不到登記的條件而游離于政府監管之外；一些社會組織因各種原因很難找到業務主管單位，導致登記注冊困難，不得不選擇在工商部門登記或不登記。現行管理制度實質上是對社會組織進行“管控”而不是服務，成為社會組織發展的制約因素之一。

（三）政府對社會組織的扶持力度不夠

政府的扶持乏力主要表現在以下幾個方面：第一，個別領導對于發展社會組織的觀念意識淡薄，認為紛繁復雜的社區事務不需要社會組織的參與，政府也可以應付自如；第二，活動經費欠缺。社會組織一般都不會向成員收取會費，其活動經費主要靠政府、企業與個人的資助，但這種投入十分不固定，政府的投入也會經常變換方向，這使許多社會組織經濟拮據，無法有效開展活動，社會組織的活力與凝聚力大打折扣；第三，社會組織的發展缺乏政府相關優惠政策的扶持，主要是缺少政府在稅收、收費（管理費、證件費等）、辦公場所的使用等方面的支持。

（四）社會組織自身能力的限制致使其參與社區管理和服務的能力不足

一方面大量的社會組織仍處于孕育發展階段，對政府的依賴性較強，這從中央和許多地方政府出臺的法規中可見一斑；另一方面，許多社會組織的內部管理也乏善可陳，制度規范不健全，民主治理不落實，財務管理不透明等等。自身能力的欠缺使得許多社會組織在面對居民的多元需求時，無法有效調動社會資源。

（五）社會組織對現行社區管理體制的嵌入程度不深

我國現行的社區管理模式主要為行政主導型的街居管理模式，這種管理模式強調政府管理，在社區則以街道辦事處與居委會為管理核心，并輔以社區企事業單位與各類社會組織的共同參與配合。可以說，此種管理模式既照顧了現實國情，又為未來發展預留了空間。在現階段，社會組織的一些職能與街道辦事處和居委會存在交叉，而街道辦事處和居委會為社會組織轉移的部分職能卻無合適的社會組織進行有效承接，即社會組織還沒有完全融入到現行社區管理體制中，社會組織對現行社區管理體制的嵌入程度有待深化。

四、積極培育社會組織，參與社區管理與服務

當前，我國已進入社會管理創新時期。改革開放以來的經濟體制改革使我國的社會結構發生了深刻的變化，利益格局進行著深刻的調整，人們的思想觀念發生了巨大的變化，這使我們面臨許多復雜的社會管理問題。如何借鑒“多中心治理理論”，在社會管理中充分發揮社會組織的優勢與作用，使其有效參與社區管理與服務，是今后一段時間政府、社區重點關注的內容。

（一）提高認識水平，將社會組織的發展納入社會建設的總體布局

推進以民生為本的社會建設，是未來發展中黨和政府要著力解決的一個重大課題，而發揮好社會組織的作用對社會建設意義重大。黨和政府應充分認識社會組織在社會、經濟領域里的重要作用，積極培育發展社會組織，將社會組織發展納入經濟社會發展計劃和政府績效考核體系，切實幫助社會組織解決發展中的問題，努力在經濟、教育、科學、衛生、文化等事業中突出社會組織的內容，為社會組織的發展提供良好的環境，真正發揮社會組織對經濟社會發展的促進作用。

（二）創新社會管理體制，為社會組織的發展提供良好的運行環境

一是要改變現行對社會組織的雙重管理體制。登記管理部門和業務指導部門對社會組織的雙重管理，使得眾多社會組織因找不到合適的業務部門而被迫成為游離于法律體系之外的非法組織，也使得許多社會組織的正常工作受到業務部門的干擾。應充分尊重社會組織的自我管理權力，逐步淡化業務主管部門對社會組織工作的具體指導，或者在一些社會組織中直接取消業務主管部門的存在；二是要加強對社會組織的分類指導與管理。社會組織作為政府組織、市場組織外其他組織的合稱，其種類是多樣的，其性質差別也較大，因此，應依據社會組織的不同類型而進行不同的管理和指導；三是要加強社會組織的備案制度。因許多社會組織不符合現行法律法規的條件，無法到相關部門進行登記而造成大量社會組織處于非法的狀態，為此，應加強社會組織的備案制度，對暫不符合條件的予以備案，以使其納入到政府的日常管理中。

（三）加大政府扶持力度，為社會組織的壯大提供政策扶持

社會組織的運作離不開資金的支持，正常工作的開展也離不開資金的保障，因此，社會組織的培育須保證資金的充足。政府可對社會組織采取稅收方面的優惠、進行財政上的補貼或設立專項資金對社會組織進行扶持。例如，嘉興市規定社會組織可享受包括營業稅、企業所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、契稅等方面的稅收優惠；天津市濱海新區借助社會組織孵化機構對社會組織提供小額補貼；深圳羅湖區區委、區政府特別安排5000萬元專項資金以支持社會組織的發展。社會組織要參與到社區服務、社區建設、社區福利中，同樣離不開政府的政策支持，需要政府在人才、場地、公共設施等方面的支持。

（四）強化自身建設，提高社會組織的服務水平

在強化自身建設方面，除了完善組織制度，堅持組織目標，提升組織形象之外，人才隊伍的建設以及與群眾的密切聯系也至關重要。人才是社會組織能夠持續發展的關鍵，社會組織應設法吸引具有較高溝通能力、組織協調能力、學習能力、服務意識、奉獻意識的人員到社會組織中任職；同時，應設法提高專職社工的待遇，使專職社工職位更具吸引力、競爭力。致力于為社區服務的社會組織在日常的工作中，必須始終以社區為依托，與居民保持密切聯系，這樣才能及時發現民眾的需求，才能真正“彌補”政府和市場遺留下的職能空間。

（五）深化制度改革，加強社會組織與其他社區管理主體的合作

新時期，應正視社會組織的功能并將其嵌入到現行社區管理體制中，以發揮社會組織的作用。具體來說，可以在街道、居委會或社區其他地方設立社會組織中心，通過與街道、居委會的分工將一部分社會職能轉移出來，由社會組織完成。同時，社會組織應與街道、居委會保持密切聯系，共同解決社區事務。

在各地的探索中，購買服務的形式較為恰當地將許多職能轉移到社會組織中，政府通過這種形式將原先由自身提供的公共服務交由有資質的社會組織來完成，并在評估后給予一定的費用。具體而言，就是圍繞政府購買服務，將社區居民、社會組織、政府等連結成一個整體，以社區居民的需求為依據設定購買服務的內容，以社會組織為政府購買服務的主要對象，使之成為政府財政支出的常項，成為政府日常工作的重要組成部分。在服務的具體購買過程中，應秉承競爭的原則，讓社會組織在競爭中優勝劣汰，一步步發展壯大；秉承事后付費的原則，即對完成的服務進行評估，按完成的質量來支付費用；應充分發揮民眾在此過程中的監督作用，讓社會組織的服務能夠真正做到讓民眾滿意。

參考文獻：

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責任編輯：黃 杰